食品安全管理中政府的角色定位

一、 我国食品安全的现状

二、政府在食品安全管理中角色定位存在的问题及成因分析

三、优化食品安全管理中政府角色的对策建议

内 容 摘 要

近几年来，随着我国经济的快速发展，市场状况也发生了巨大变化。各种消费趋势也从重视生活水平的提高转变为重视生活质量的提高。食品消费也不例

外，从以前的关注食品数量的提高到现在更加关注食品的质量安全，与此同时，

各种食品安全问题也十分突出，尤其是2007年以来，我国频繁出现了类似红心

鸭蛋事件、苏丹红事件、瘦肉精事件、劣质奶粉事件等一系列食品安全问题，引

发了一定程度的经济及社会危机。社会各界媒体，公众都要求政府加强对食品安

全的管理。

关键词:食品安全，政府管理，政府角色

食品安全管理中政府的角色定位

一、我国食品安全的现状

      （一）企业违法生产、加工食品现象不容忽视。一方面，少数不法分子违法使用食品添加剂和非食品原料生产加工食品，掺假制假，影响恶劣，另一方面，我国现有食品行业整体素质仍处于较低水平，卫生保证能力差的手工及家庭加工方式在食品加工中占相当大的比例，有的从业人员甚至未经健康体检，农村和城乡结合部无证无照生产加工食品行为屡禁不止，给食品安全造成重大隐患。

    （二）食品流通环节经营秩序不规范。一是位数众多的食品经营企业小而乱，溯源管理难，分级包装水平低，甚至违法使用不合格包装物。二是有些企业在食品收购、储藏和运输过程中，过量使用防腐剂、保鲜剂。三是部分经营者销售假冒伪劣食品、变质食品。还有的在农村市场、城乡结合部及校园周边兜售无厂名厂址、无出厂合格证、无保质期的“三无”食品、假冒伪劣食品，严重危害城乡居民和未成年人的身体健康。

    （三）新技术新资源的应用带来新的食品安全隐患。随着食品工业的迅速发展，大量食品新资源、添加剂新品种、新型包装材料、新工艺以及现代生物技术、酶制剂等新技术不断出现，造成直接应用于食品及间接与食品接触的化学物质日益增多，已经成为亟待重视和研究的问题。

（四）食品安全研究发现的新问题。随着食品安全科技的发展，传统加工工艺的食品也不断被发现具有安全隐患，如油炸淀粉类食品的丙烯酰、油条中的铝残留等安全性问题，一定程度上影响了消费者的信心。

（五）食品安全标准体系滞后。我国有国家、行业、地方、企业等不同的食品行业标准等，数量都超过千项；国家标准又分卫生标准和产品质量标准，基本形成了一个由基础标准、产品标准、行为标准和检验方法标准组成的国家食品标准体系。但我国的食品标准，无论与食品安全形势的实际需求、还是与国际食品安全基本标准相比，还有较大差距。

（六）检测水平低，不能满足当前的需要。我国食品安全检验检测机构分布在农业部、卫生部、国家质检总局等多个政府部门，多部门从事同一种行为的管理，切入点和管理手段基本相仿，使本来稀缺的资源更加捉襟见肘，影响了食品安全的监督力度和震慑威力。新的快速、灵敏的检测手段，如基因探针、多聚酶链反应等分子生物学技术已应用于食源性病原体检验，但在我国仍主要用于研究单位。

 （七）食品安全保障队伍素质有待提高。食品生产、经营与管理机构中懂得食品安全专业知识的技术人员极其匮乏，食品生产部门、各类农贸市场、食品市场的管理机构中既懂宏观管理又懂得专业知识、能为消费者把好食品安全卫生关的技术人员也极其匮乏。社会对食品安全专业的人才需求是很大的，但高校的相关专业却已经萎缩和消亡，缺乏高素质的食品安全研究和检验检测队伍，科技成果和技术储备严重不足。鉴于此，无法对与食品安全技术有关的法规、标准的制定提供科学依据，缺乏监测网络和实验室分析手段。

二、政府在食品安全管理中角色定位存在的问题及成因分析

（一）我国食品安全现状透视基于“问题奶粉”事件

 2008年9月旧起，网络、报纸、电视等媒体都有报道称许多婴儿因食用某一品牌的劣质奶粉而患肾结石，9月11日经多方查证指出此品牌奶粉为三鹿婴幼儿奶粉，而当事人三鹿公司也于当天晚上承认三鹿奶粉确实含有超标三聚氰胺，给广大婴幼儿的健康造成极大伤害，并紧急召回有问题的奶粉。此事一出，在社会上引起了极大地反响，政府相关部门也开始介入调查此事。据媒体报道，有一万多婴幼儿因食用问题奶粉而出现各种不同症状的不良反应(卫生部相关部门对此次事件的调查通报，截止9月21日8时，各省因食用问题婴幼儿奶粉而出现健康问题在医院救治的婴幼儿共计约13000人，其中重症患者约104人，己治愈出院的约1600人。此次“问题奶粉”事件的受害者呈现出一个比较显著的特点，那就是受害者年龄普遍偏小，据统计2周岁以内的婴幼儿占了八成之多，是此次“问题奶粉”事件的主要受害者，而2至3岁的婴幼儿受害者也将近五分之一，3周岁以上的婴幼儿受害者相对较少约占1%。但总的来说，此次事件的受害对象比较特殊，婴幼儿是整个人生发展的重要阶段，身体遭受危险物质的损害对其一生的发展都会产生致命影响。

 食品安全事件在我国也算是层出不穷，但从影响程度来讲，此次“三鹿奶粉”

事件算是空前的，由此从“三鹿奶粉”事件透视我国食品安全现状，可以发现主

要存在以下几个问题:

 1、源头方面一原材料的质量不过关

 首先，随着科技的发展，某些食品如蔬菜、水果等已摆脱食用时令的限制，虽然给人们带来方便，但众所周知，其中的化肥、农药、激素等有害物质却发挥

了较为重要的作用。比如在种植中滥用激素类农药以提高产量，确保收成，在养

殖中乱用激素和其他药物使得养殖物加速增长等。另外，某些农产品、家禽中还

含有对人体有严重危害的化学物品，类似于超剂量的重金属物质。

 其次，转基因食品的潜在危害性。转基因食品因其良好的口感而越来越多地

出现在人们的餐桌上，比如番茄、大豆粉、甜椒等转基因食品越来越得到广大消

费者的喜欢。尽管食品界对转基因食品一直存在争议，但目前还没有足够的证据

证明转基因食品对人体是有害的，不过其安全性问题已引起人们的广泛关注。随

着国内外研究的不断深入，对转基因食品安全性的研究也有了一些进展，认为转

基因食品主要有以下几方面的潜在危害性:可能对人体有毒;可能产生各种过敏综合症;可能损害人类的免疫系统;同时对环境和生态系统有害。

 2、生产过程中一各类违法生产情况层出不穷

 我们最常听见的莫过于在食品中添加各类食品添加剂，比如在面粉中加入过

量的增白剂“过氧化苯甲酞”;在奶粉中加入过量的“三聚氰胺”以增加蛋白质的含量;在饮料中过量添加甜味剂以增加饮料的口感等等。当然，生产过程中用的最多的还是化学添加物，尽管它对人体的伤害很大，但是对于降低产品的成本，提高食品的口味儿等方面却有一定的效果，所以很多企业对此乐此不疲。例如:使用二氧化硫让包子、馒头变的更白;使用矿物油让大米、饼干变的更亮;使用“吊白块”让粉丝、腐竹口感更佳等等。

 3、检验检疫环节一制度不完善，操作不规范

 和发达国家相比，我国对于食品安全的检验检疫还处于相对落后的地位。相关的检测规章制度不完善，检测仪器落后，检测方法不科学。这样会使一些以假冲真、以次充好、不合格的劣质产品轻而易举地进入食品流通领，从而进入千万寻常百姓家，给人们的身体健康带来极大威胁。诸如此次“三鹿问题奶粉”等等。

 4、运送、储藏、销售过程一安全、环境、卫生等状况令人担忧

 某些食品由于其自身的特性，对运输、储藏等要求比较高，比如海鲜等鲜活

产品，如果不能很好的保鲜和贮藏，那么就会因食用过期变质的食品而引起中毒

事件，尽管如此基于客观环境和主管利益的影响，各类中毒事件还是时有发生。另外在其他方面也存在很多令人担忧的状况:运输人员在食品的装箱装袋过程中的违法操作;销售人员不按要求穿戴工作服和工作帽，不使用专用食品工具;库存管理人员没有定期对库存产品进行相关质量检查，导致一些过期食品进入市场流通等等，以上种种状况都增加了食品安全的风险。

（二）政府在食品安全管理中角色定位存在的主要问题

1、食品安全管理中的政府角色定位不合理

 食品安全问题是社会普遍关注的一个问题，它所涉及的范围很广，既包括企

业等生产销售部门，也包括消费者，同时更包括以政府为主的食品安全管理部门。

所以，对于食品安全的管理我们应视其为一个多方主体参与合作、相互协调的交

叉领域，各方力量共同作用。

 那么，政府在食品安全管理中到底扮演着一个什么样的角色又发挥怎样的作

用呢?归根结底也就是政府如何分配和使用自己的权力，如何在市场环境下履行自己应尽的义务，承担相关的责任。

 从本质而言，政府的管理是由于存在市场失灵而对市场进行的有效干预，是解决信息不对称，负的外部性和内部性的一种手段。因此政府在食品安全管理中应担任主导角色，积极肩负起自己的职责和使命，发挥好监督、引导职能，维护社会主义市场经济的正常秩序，切实保障广大公民的经济利益和生命健康安全。但从本次“奶粉事件”可以看出政府并没有担当好自己的角色，导致角色的错位、

缺位、越位等等，表现在以下几个方面:

 (1)错位

 在此次“三鹿问题奶粉事件”中，地方政府由于能力、经验方面的欠缺，错

误的估计了自己处理突发事件的能力。在事件发生后，各地方政府也试图尽力去

控制事态的蔓延，积极投入到处理突发事件的过程中，但由于本身决策失误和判

断差错，而导致事件朝着不可控制的方向发展，最终使各方矛盾变的更为恶化，反而适得其反。

 (2)缺位

 世界各国对于食品安全的管理都是多部门、多职能的交叉管理，互相协调，有机配合。我国也不例外，而且由于我国正处在经济转型期，这种多部门管理现

象尤为突出。一九九五年十月三十日颁布实施的《食品卫生法》确立的是由卫生

部门统一对食品卫生进行监管的体制，之后在2004年7月，国务院颁发了《关于进一步加强食品安全工作的决定》确定了对食品安全实行分段监管的体制:明确指出管理我国食品安全的政府部门主要有农业部门、质监部门、土商部门、卫生部门、食品药品监管部门。但是如此多的管理部门，为何还管理不好，屡发食品安全事件?究其原因主要是各部门职能分散，缺少统一的协调和管理，好像各部门都有职责，又好像各部门都没有职责，这样你推我我推你，最终形成了管理中的缺位。

(3)越位

 三鹿奶粉事件中尤以地方政府的越位情况最为严重。事件发生后，地方政府

的相关部门并没有想着第一时间投入到事后处理工作中去，而是考虑到自己部门

的利益而瞒报实情，采取“大事化小，小事化了”的态度，淡化事件的严重程度，

延误了将事件危害降低到最低程度的最佳时机。同时，他们为了防止泄露真实情

况，对各方媒介进行封锁，直到事件发展到一发不可收拾的地步才出来澄清事实。

这种为了自身的利益，不惜贿赂上级政府封锁消息，不切实履行政府职责的做法，

使整个社会矛盾加深，严重扰乱了整个社会的稳定。

2、食品安全管理中因政府角色定位不准确而引发的问题政

通过此次“三鹿问题奶粉事件”来看，政府在管理食品安全时，由于角色的错位、缺位、越位而引发了一系列问题，表现在以下几个方面:

 (1)食品安全的监管体系不完善

 首先，食品工业标准化程度不高，与国际标准体系有很大差距，缺乏统一的食品和农产品市场准入技术规范。比如国际食品法典对176种农药在375种食品中规定了2439条农药最高残留标准，而我国只对104种农药在45种食品中规定了291个农药残留指标，这显然与国际标准体系有很大差距。

 其次，各部门之间缺乏有效的配合，各自为战。从职能分配来看，好像是很

多部门调动了许多力量来一起管理，但实际上却没有一个部门在真正的管理或最

终负责。这种分权共治模式的最大缺点就是不能形成绝对有效权威，而且事后也

不能清晰问责。最终导致的结果就是监管部门权威丧失，以致政府的公信力也面

临威胁。

 最后，中央与地方的关系未能理顺，政策的执行缺乏规范性和持续性。基于

我国的国情，我国现行的食品安全管理工作由国家和地方的管理部门共同管理负

责，但根据不同的级别所管理的事务也有所不同。中央政府级别的食品安全管理

工作主要由国家食品药品监督管理局、卫生部、农业部、国家质检总局和商务部

等部门共同负责。而在地方上，这些机构都分别设有自己的分支机构，每个分支

机构又都有自己的管理结构和职能，相较于中央级别的更为复杂。

 (2)政府对食品行业的规范化指导有所欠缺

 行业规范是指行业标准、职业道德等。政府对食品行业进行良性引导并支持、

促进制定其行业规范，使整个食品行业内形成良性循环，以服务人民为目的，并

最终达到实现公共利益最大化的目标。但因为现实情况中所存在的政府缺位以及

行业协会自身发展缓慢，行业规范的缺失也成为食品安全管理中一个不容忽视的

重要部分，其产生的负面作用相对比较明显。

 二、优化食品安全管理中政府角色的对策建议

 食品行业是一个复杂的、多领域的系统，相应的食品安全管理也是一项庞大

的系统工程。笔者认为按照系统论的理解，应该由政府、企业、消费者、社会舆

论、行业协会等各方面交叉作用、共同管理，才能更好找到一条具有中国特色的

食品安全管理模式。

（一）政府作为食品安全管理的主导者应完善自身监管

1、在法律的框架内完善监管体制并明确职能权限

 2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议顺利通过了《中华人民共和国食品安全法》。在这部法规里详细描述了食品安全的风险监测和评估、食品安全标准以及食品的检验检疫、监督管理等内容。此前，我国涉及食品安全的法律法规约二十多部，其中没有一部能担当起保障食品安全的重担。此次《食品安全法》的出台，对食品安全管理是个极大的推动，但仍需结合实际情况对其所包含的法律法规进行补充和完善。把《食品安全法》做为国内最高的关于食品安全的法律，使全国形成统一的标准。

 食品安全管理是一个不断发展、不断进步的长远课题，我们必须对其进行长

远的规划，才能使食品安全管理得到进一步完善。首先要明确相关监管部门的职

责，以分段监管为主、品种监管为辅的监管方式来明确各部门的监管责任，要做

到一个环节只由一个部门监管的原则。比如农业部门主要负责管理初级农产品的

生产;质检部门则负责食品生产加工环节的监管，这其中应包括以前由卫生部门负责的卫生监管;工商部门负责监管食品在市场上的流通;_卫生部门则负责消费环节的监管，包括餐饮业、食堂等的卫生条件和环境;食品药品监管部门负责对食品安全工作的综合监督以及对已经发生的食品安全事故的事后处理。只有明确职能权限，各司其职，才能保证整个监管系统高效运作，才能促进整个食品行业良性发展。

2、改革政府机构并加快职能转型

 我国食品安全管理的主要问题还是多头管理却都管不好，更重要的是缺乏一

个类似于日本食品安全委员会的协调机构，因此成立国家食品安全委员会刻不容

缓，该委员会直接对总理负责，统一管理全国的食品安全工作，并积极协调其他

各相关部门的工作。在最重要的建立食品安全标准体系环节上努力与国际接轨，

学习其他国家的先进经验，实行全面质量管理，建立一套适合我国国情的食品质

量安全标准，并按此标准严格检测食品安全。

3、规范监管执法机关的行为

 由于政府的公共性特征，制定任何一项公共政策的最终目标都是实现公共利

益的最大化。而衡量所制定政策是否具有可行性的唯一标准就是所制定政策是否

反映了广大人民的共同愿景。政策要取得良好的效果，其关键在于政策的执行，那么明确执行主体的角色和职责，规范执行者的行为就成为重中之重，无论是何

种情况，其最终目的都是朝着维护公共利益的方向发展。我国现在倡导的服务型

政府，其最大的特点就是依法行政，一个有效地政府其前提条件是一个依法行政

的政府。对于食品安全的监管，其监管执法机关更应依法行政，按法律原则办事，

有法必依。同时在法治的基础上兼顾德治，相辅相成，使政府获得更多公民的信

任，其服务才能被公众所接受，其权威才能在公众中树立。

 规范监管执法机关行为，重点在于基层食品安全监管。因为基层与老百姓最贴近，最能反映各项监管法规和管理工作是否落到实处。监管执法机关在履行职能过程中应依法执行，做到公平公正公开，不能以罚代管，更不能以罚代刑，要时刻维护法律的权威性和政府的公信力，使法律法规落实到实处。

4、提高监管部门工作人员的素质

 工作人员是整个组织的核心，没有素质过硬的工作人员，再好的组织机构也发挥不了其应有的作用。提升监管部门工作人员的素质，基础性建设不可或缺， 包括思想建设、业务建设和作风建设以及相关法律法规的培训，提高监管队伍的整体素质，就要做到公正执法、合理执法、文明执法。充实监管工作人员力量，要对新入人员进行严格考核，并严肃纪律，加强管理。同时培养工作人员的消费者保护意识，要时刻以维护广大公民的公共利益为最终目标，要充分认识因内部性和信息不对称致使消费者长期所处的弱势地位，切实履行保障公民健康安全的职责。

（二）政府以引导者的角色加强对企业的指导

 众所周知，食品是由食品生产商加工制造，那么食品安全和食品生产商就有

着必然的重要联系，毕竟只有生产商生产出质量合格的食品才能从最基本上保障

食品安全。所以在整个食品安全管理体系中，食品生产商也就是我们俗称的企业

同样也扮演者很重要的角色，是关键的一个环节。那么产品提供方的作用是如何来体现的呢，主要表现在以下几个方面:首先主动与政府沟通，互相交流信息，既可以从政府了解相关政策，同样也可以向政府传递行业信息，以积极配合政府的管理工作;二是要进一步完善行业委员会，通过行业内部的互相监督，互相帮助，以加强企业的自我约束与管理，提高企业的伦理道德价值观;三是要重视与以消费者为代表的第三方的信息沟通，根据消费者的需求完善食品行业的内部管理，提高食品质量，时刻考虑为消费者服务，确保公共利益的最大化。

 （三）增进政府与第三方之间的沟通

 以消费者为代表的第三方是与食品安全关系最直接的群体，食品的安全与否

直接影响到广大消费者的身心健康。由于负的内部性和信息不对称的存在，消费

者很难从市场上获取产品的全部信息，因此对于某些劣质商品也就无从辨别，自

然就处于商品交易的弱势群体，个人权益受到悄无声息的伤害。这种由于内部性和信息不对称而产生的食品安全问题，市场不能自己解决，从而出现市场失灵，所以消费者应在政府相关部门引导和帮助的同时，加强自身保护意识，建立和完

善权益保护组织，变被动为主动，找到适合自己参与监督管理的有效途径，为食品安全监管贡献自己的力量。

1、加强与消费者的交流

 由政府引导，开展有关环保知识的学术讲座，并定期举办有关食品安全的市

民论坛，让广大群众真正了解食品安全，参与到食品安全管理中来。对广大市民

进行相关的知识教育，以提高广大消费者的食品质量意识和维权意识。在我国，

广大消费者的维权意识很缺乏，买了假冒伪劣食品后，会因为各种原因而不去维

护自己的权益，往往采取忍气吞声，自认倒霉的方式来消极接受。这既对自己是

一种不负责任，同时也间接地助长了一些不法企业、奸商的嚣张气焰，使他们更

加肆无忌惮的危害食品安全。消费者是食品安全的最终受益者，提高维权意识、树立质量意识是自己必须了解甚至掌握的一项基础知识，对于有质量问题的食品，一旦发现，绝不手软，应马上与生产企业交涉，若得不到合理的解决方案，那么就找相关部门以维护自己的合法权益。当然，在维护权益这方面，政府自然是不可或缺的一个因素，消费者权益的维护有赖于政府消费者权益保护法律的完善，让消费者能切实感受到自己的行为有法可依，自己的权益受到法律的保护。

2、重视社会力量的培育，充分发挥新闻媒介的舆论监督功能

 舆论监督和法律法规监督相比有很多不同的方面，虽然它不能像法律法规那

样产生直接的法律效力，但是进入信息时代后，随着信息技术的迅速发展，如电

视、网络、报刊的大范围普及，舆论监督充分发挥了其传播速度快，时效性高，范围广的特点，对食品安全进行间接地监管，也能取得和法律法规监管相同甚至

超出法律法规监管的效果。正因为它是一种特殊的监督管理方式，所以才能达到

出其不意的效果，从而弥补了法律法规监管的不足，相得益彰。

3、提升消费者自我保护意识

 消费者权利作为公民权利的一部分，要实现它，必须首先要通过法律的确认，

政府通过对消费者主权意识的培养和消费者权益的保障，来真正的体现为人民服

务，实现最广大人民的根本利益。那么在消费中如何提升自己的保护意识，主要

有以下几点①提升自我防范意识。在购买食品时，应对销售方进行必要了解，选

择自己信得过的食品。在使用过程中，严格按照规定的说明使用，以免发生食品

安全事故，若出现质量问题，联系商家提出索赔要求，或通过政府相关部门维护

自己的权益。②提升自己的权利意识。权利是受法律保护的利益，当法律对消费

者的权利进行界定后，对这种受法律保护的利益的侵害，便是违法行为。因此，每一个消费者要尊重自己的权利，每一个消费者都有义务维护自己的权利。权利

意识的提高依赖于法律意识的提高，要使每一个消费者具有高度的权利意识，必

须使消费者知道在法律上他有哪些权利。消费者要改善自己的地位，必须为权利

而斗争，当每一个消费者都能认真对待自己的权利，并且都能不畏不法经营者的

势力而为维护自己的权利进行斗争时消费者与经营者之间才能在更平等的基础上实现更加永久的和平共处，才能在更高的、更符合人类一般理性的层次上达成更加稳定的理解、协调与合作。③提升消费者群体保护意识:.个体利益与共同利益总是相辅相成、互相依赖的。每一个消费者在维护自己权益的同时，也应多考虑他人的利益，为共同利益的实现做出贡献，这是每个消费者都应当具备的。④政府可以通过各种途径来对消费者进行指导，比如给消费者宣传食品安全的相关知识，并以现实案例来加深印象，使消费者能切实体会到食品安全的重要性，同时宣传食品安全的相关法规政策，使广大消费者能真真正正参与到食品安全的管理中来，扩大他们的发言权和参与权，同时加强学习食品安全的相关知识，提升消费者的维权意识和维权能力，在整个食品行业营造出一种大家都和食品安全相关，都对食品安全负责的良好环境，促进食品行业的和谐发展。

参 考 文 献

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