行政监督和党的监督的关系研究

一、研究行政监督和党的监督的意义

1权力必须受监督

2我国现行监督体系

(1)内容监督

(2)外部监督 

二、行政监督

1行政监督的界定

2行政监督的作用

(1)维护正常的行政秩序

(2)保护国家整体利益

(3)提高行政工作效率

三、党的监督是国家监督体系中的重要组成部分

1党组织行使行政权是党执政的必然结果 

2真实有效地做好党的监督工作

3中国共产党的监督应体现自身特色

内 容 摘 要

权力具有双重性，若无监督将导致腐败。要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。社会主义国家的一切权力来自于人民。权力必须自觉接受党和行政机关及人民群众的监督。我国现行监督的形式有权力机关的监督、司法机关的监督等。本文论述的是狭义的行政监督。实施行政监督能制约、规范权力。党组织行使行政权是党执政的必然结果。要健全党内监督制约机制，理顺监督制约机制各要素之间的相互关系。中国共产党的监督应体现自身特色。

行政监督和党的监督的关系研究

一、研究行政监督和党的监督的意义

行政监督和党的监督都是对国家权力的监督，探索这二者之间的关系对更好地规范制约权力的运行，和实现民主政治有着深远意义。

（一）权力必须受监督。

权力具有双重性，若无监督将导致腐败。权力是特定管理主体组织管理对象在实现组织既定目标的过程中对管理对象理念、行为的影响力和控制力，管理主体可以是个人，也可以是集团。权力是政治上的强制力量。权力作为一种社会现象，反映的是一种社会关系。具有两重性的权力可以给人带来无上的光荣与骄傲，也可以带来不尽的耻辱和悔恨，可以构筑社会大众利益的丰碑，也可以开掘人类自我毁灭的坟墓。“权力是柄双刃剑，为民则利，为己则害。”如果权力的行使符合人民的意志，代表社会发展的方向，就会起到推动社会发展、保护人民的作用；如果权力被少数人垄断和滥用而导致腐败，就会阻碍社会的发展。

对权力实行有效的监督，是社会主义民主政治建设的重要组成部分。我国是以工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政社会主义国家，人民是国家的主人。中国共产党的执政地位，社会主义国家的一切权力，都是来自于人民。权力必须自觉接受党和行政机关及人民群众的监督，保证权力始终用来为国家和人民谋利益。毛泽东同志说：“只有让人民监督，政府才不敢松懈，只有人人负责，才不会人亡政息”。薄熙来严重违纪案件的一个沉重警示，就是权力必须受到监督制约，权力必须在阳光下运行，决不能让权力在“监督真空”里异化变质。要真正实现民主和人民当家作主，就必须要对政府的权力进行监督和制约。习近平总书记在中央纪委第十八届二次全会上讲话时指出，“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里”。

(二)我国现行监督体系

我国现行监督的形式有：国家权力机关的监督、中国共产党的监督、人民政协的监督、社会与公民的监督、司法机关的监督、行政系统内部的监督。概括而言，分为内部监督和外部监督。

1、内部监督，是以行政机关作为行政监督的主体的监督。监督行式主要包括以下方面：

一是上级行政机关对下级行政机关的监督。国务院是我国最高一级的国家行政机关，它有权监督所有行政机关的行政管理工作。我国《宪法》规定，国务院有权“改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章”，“改变或者撤销地方各级国家行政机关不适当的决定和命令”。其次，各部、委和国务院直属机构有权对省、自治区、直辖市的对应部门实行监督。我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且受国务院主管部门的领导或业务指导。”再次，地方各级人民政府可以对自己的工作部门和下级人民政府以及设在本辖区内不属于自己管理的国家机关实行监督。

二是下级行政机关对上级行政机关的监督。我国各级行政机关都实行民主集中制原则，不仅上级行政机关可以监督下级行政机关，下级机关也同样可以监督上级机关，向上级机关提出批评和建议。

三是互不相隶属的行政机关之间的相互监督。互不隶属的行政机关在工作中如发现其他的行政机关在行政行为中有失误、不当或者违法，可以监督指正，必要时向其上级行政机关汇报情况。 

四是行政机关内部特别机构的监督。国家机关专门设立特别机构对行政机关的行政管理活动实行监督。首先，行政监察机关的监督，指国家行政机关内部设立的监察部门对其他行政机关和行政人员执行国家政策、法律和政纪的情况实行的监督。如国务院监察部、各级地方行政机关中的监察厅、局。其次，审计监督，指国家审计机关根据国家的法律、制度、规定，依照一定的程序和方法，对政府机关、国家金融机构和企事业单位的财务行为、经济活动、财经法纪进行检查、审核等监督活动。如国务院审计署、地方各级人民政府的审计局。再次，法制部门的监督。各级政府的法制局承担审查、修改或者组织起草地方性法规、规章草案和进一步完善行政执法监督检查、行政复议应诉、行政赔偿等政府法制工作，对政府法制工作进行监督、指导、服务。

2、外部监督，是以行政机关作为行政监督的客体的监督。监督行式主要包括以下方面：国家权力机关、政党、司法机关、人民政协、社会与公民的监督。

国家权力机关的监督。各级人民代表大会及其常务委员会是国家的权力机关，通过听取和审查政府的工作报告、预算报告，检查政府机关及其工作人员执行国家法律法规和各项方针政策的情况，审查、撤销或改变政府制定颁布的行政法规，决议，选举、决定、罢免政府机关组成人员等方式实施监督。

政党的监督，包括中国共产党的监督和民主党派的监督。中国共产党是中国的执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心。中国共产党党对政府的监督体现在通过各级党组织对各级政府及其部门具体实施路线、方针、政策、法律、法规的过程实行监督；推荐优秀党员干部担任政府职务；通过党的各级纪律检查机构对干部经常性的监督等。民主党派的对政府的监督表现在各民主党派除了直接以本党派组织的名义对国家行政活动提出意见外，还通过参加各级政治协商会议、审议政府工作报告、对政府工作提出批评建议等形式对国家行政活动进行监督。

司法机关的监督。我国司法监督的主体是人民法院和人民检察院，他们运用独立的审判权和检察权监督行政权力。人民法院通过审理行政案件审查国家行政机关及其工作人员的行为是否合法、失职和侵犯公民的权利，也可以通过审判刑事或民事案件以监督国家行政机关依法行政。检察机关有权对行政机关及其工作人员的行政行为是否合法实行监督。如，我国的公安机关是行政机关的一个职能部门，检察机关发现公安机关地侦查过程中有违法情况时，有权查监督，如通知公安机关纠正，情节严重的，追究当事人的刑事责任。

另外，外部监督还有社会与公民监督、群众自治性组织的监督、社会舆论监督。

从以上的分析可以看出，中国共产党的监督是广义的国家行政监督的重要组成部份，有着其他行政监督不可替代的优势。本文所论述党的监督仅指中国共产党的监督。

二、行政监督

(一)行政监督的界定。本文所论述的行政监督是狭义的行政监督、行政机关系统内部的监督，是指行政机关内部上下级之间，以及专设的行政监察、审计机关对对行政机关、国家公务员，以及行政机关任命的其他人员的廉政、勤政和执法状况进行监督检查的一种职能活动。实施行政监督的法律依据是《中华人民共和国行政监察法》第2条：“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实行监督。”行政监督的方式是不断发展的。传统的行政监督大多数是凭借权力强制、法律惩罚、法规惩处和纪律处分等方式来发挥行政监督功能。而当代行政监督则注重用心理激励、思想沟通等方式来实现行政监督的功能。这种发展是适合社会和人的发展需要的。行政监督应当发展成为一种积极的、指导性和鼓励性的行政行为，而不是被动、应急的行政行为.

(二)行政监督的作用

实施行政监督就是以权力制约、规范权力，有利于维护国家机关的正常行政秩序，有利于保护国家整体利益，有利于提高行政效率。具体表现在：

1、维护正常的行政秩序。行政监督是惩罚行政机关及其工作人员违法、违规、违纪行为，保持正常行政秩序和良性行政行为的重要手段。为了保证整个政府机器正常运作、政令畅通和行政人员的廉洁奉公、遵纪守法，行政机关在法定的范围内恰当地行使职责，对各级各类行政机关的职权范围、工作规范、行政纪律等，必须做出明确的规定，并制定针对行政人员的贪污受贿、索贿、行贿、渎职等行为的一系列规章制度。如果没有这些法律和规章，政府行政行为就难以实现政令畅通、遵纪守法，行政活动就会产生混乱，整个政府机器和国家就会出现运转失常甚至瘫痪的现象。

2、保护国家整体利益。行政监督是保护国家整体利益和实现国家行政目标的客观要求。任何一个国家政权为了有效地实现其政治统治，必须尽力维护该政权的整体利益，因此，需要制定相关的法律、法规，采取多种监督制度和监督形式，确保国家整体利益不受损害。行政机关是国家利益的直接代表和维护者，行政机关及其工作人员的行为直接影响国家的整体利益。如果缺乏有效的行政监督机制，政府的各项行政法令和行政目标都难以顺利贯彻实施。

3、提高行政工作效率。行政监督是提高行政工作效率和实现科学管理的有效途径。行政监督可以利用行政法律、法规、纪律和相关制度来保证行政行为的效率和有效性，实现对行政行为和行政过程的科学管理。行政监督本质上讲是为了保证行政工作的高效率和整个行政过程的有效性。缺乏行政监督，行政机关及其工作人员的私欲会不断膨胀，直接损害行政效率及其工作的有效性。

三、党的监督是国家监督体系中的重要组成部分

(一)党组织行使行政权是党执政的必然结果。马克思主义认为，政党本质上是特定阶级利益的集中代表者，是特定阶级政治力量中的领导力量，是由各阶级的政治中坚分子为了夺取或巩固国家政治权力而组成的政治组织。归根结底维护自己所代表的阶级利益[1]。政家无产阶级政党在夺取政权主要通过党员的骨干作用，联系、发动、组织、领导人民群众，开展以武装斗争为主的群众性政治斗争，推翻剥削阶级的国家政权；在夺取政权后，主要是执掌国家政权，对全国全社会实行政治、思想和组织领导，发展社会生产，提高人民生活水平。党的十八大报告指出，“要坚持立党为公、执政为民，加强和改善党的领导。” [2] 

(二)真实有效地做好党的监督工作。中共早在执政之初就对权力监督问题予以重视。1949年11月成立了中共各级党的纪律检查委员会，毛泽东、邓小平等党的领导人强调党要领导得好，任何党员和党的组织就必须接受监督。改革开放以来，中共在恢复发展党内民主和党内监督方面取得了明显的进步。目前，随着我国改革开放和社会主义市场经济的进一步发展，权力不断沿着制度化和法制化的轨道运行。新时期改革和完善对公共权力的监督制约问题，具有十分重要的现实意义。

1、发展党内民主。中国共产党作为执政党，需要党内外群众对党和国家的各级领导机关、领导干部实行批评监督。加强党内监督制约机制的建设，必须发展党内民主，按照要求进行制度建设，科学地配置党内的权力，由党员直接或间接地决定党内各种事务。

2、健全法治。建立一种以为法治主导的政治制度模式既是现代政治生活的普遍要求，又是发展社会主义市场经济的现实需要。随着改社会生活日益复杂化和多样化，完善的法治体系是社会发展的稳定器。

3、改革监督体制。党内监督制度是党内监督的基础，而党内监督的领导体制则是核心。党内监督能否搞好，在很大程度上取决于是否有一个良好的党内监督领导体制。目前，中央纪律检查委员对中央委员监督难，中央以下各级纪律检查委员会对同级单位及其成员监督难。[3]目前纪委受同级党委和上级纪委的双重领导，但实际上却是以同级党委领导为主，纪委成员中的提名、任命、调动和待遇都掌握在同级党委的手中，使纪委会完全依附于同级党委。这就限制了纪委监督制约职能的发挥，特别是很难履行对同级党委及其领导成员的监督制约，因为纪委监督制约的有效性往往取决于同级党委的态度，而同级党委的态度又取决于主要领导的素质。这种体制上的局限性，决定了纪委对同级党委及其领导成员的监督制约是很难到位，因此，就需要改变这种不合理的监督体制。《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》明确要求要改革和完善党的纪律检查体制。这就要改变现行的纪委对同级党委和上级纪委负责的不合理的体制。这要求两个前提条件：一是使党的委员会全体会议成为制度化的组织，全面提升其在党内的地位与作用；二是在不属一级政权性质的地方或单位组织实行党代表大会常任制。这样，纪委的监督就能在党的整体领导体系中获得更大相对自主的空间，从而在实现更为有效的纪律监督的同时，推进党内民主的发展。

（三）中国共产党的监督应体现自身的特色

要使党不断地自我发展和完善，关键在于理顺构成监督制约机制各个要素之间的相互关系，健全党内监督制约机制,“要切实加强党的集体领导制度，健全监督制约机制。”[4]笔者认为中国共产党的监督要体现自身的特点和发挥自身的优势，应做到以下几点： 

一是完善党内直接选举和差额选举制度。《党章》规定，“党的各级领导机关，除了它的派出机关外，都应由选举产生。” 各级党的代表大会在进行代表资格审查时，上级组织在审批下级组织的领导成员时，应认真审查选举程序，对那些不符合选举程序成员不予承认和批准，坚决摈弃用直接委托取代选举，用征求意见回避选举的做法。差额选举能保证选民充分行使自主选择的权利，举优汰劣，为优秀人才脱颖而出开辟渠道。

二是切实有效开展民主评议活动。内民主的本质就是由党员决定党内重大问题和管理党的事务。通过个人述职、党员评议和组织考察，力求客观公正地对干部做出评价。对违法乱纪、严重失职的领导干部应当及时予以罢免，以便体现监督制约的刚性。实践表明，党内监督的重点是党的各级领导干部，党的各级领导干部手中都掌握一定的权力，而权力作为一种强制力量只能以强制力量来制约。如果离开了这种强制，监督制约就失去了权威性，失去了威慑力。 

三是强化领导集体内部的监督。各级领导班子要切实开展批评和自我批评，及时纠正各种不正确的思想和行为。把党组织的严格监督与党员干部的认真自律结合起来。从严治党，每个党员干部经常按照党章和党内的各项规定对照检查，自重、自警、规范行为，严以律己。完善已有的制度，逐步建立新的制度，拓宽监督渠道，充分发挥人民群众的监督作用，要相信和依靠民众，广开言路，真诚欢迎各方面的意见和批评。

四是充分发挥舆论的监督。“所谓舆论监督，就是社会公众依据宪法和法律赋予的民主权利，通过舆论机构或借助舆论工具，从善治的角度对社会公共事务管理中的权力组织和决策人物的言行予以道义上的审视、评价和督促，尤其包括对官僚主义、缺德行为等社会不良现象的批评指责。”[5]从20世纪90年代以来，我国的舆论监督随着政治经济环境的宽松、政务公开的扩大和民众政治参与的有序发展而逐步发展起来，越来越受到中央和国家的高度重视。目前依然存在着新闻舆论监督疲软和舆论监督法规不健全等问题。为了加强党内监督，我们必须确保党员在法定的范围内有了解党内事务的权利、党员发表意见的权利、党员对党内重大决策的运作实施监督的权利等等。 

五是加强党派监督。“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”，这是中国政党制度的基本特征。 “互相监督”主要是民主党派监督共产党。但是，在我国政治生活中，各级民主党派内部绝大部分没有负责参政议政和民主监督的专门工作机构，民主党派对共产党的监督也不同程度地存在着“空监”、“软监”的问题。这与民主党派参政党的地位是不相称的，已影响了民主党派监督作用的发挥。加强民主党派的监督，为我国的政党监督创造一个良好的前提条件，这对强化中国政党的监督制约机制至关重要。

六是切实加强人大对党政机关的监督。制衡是社会主义政权本身应该具有的一种内在机制，也是约束权力、消除腐败的先决条件。要在党、人大、政府三分权力的基础上形成有效的相互制衡机制，在组织上巩固人大的法定地位，依法落实人大的选举和监督职能。从国家的法律规范上讲，人大与党是互相监督和制约的关系。来自于党内的党规党法，可以对政党、人大、政府进行监督和制约，人大可以运用宪法和法律对党组织和政府进行监督和制约。

构建一个理想的中国特色的政党与人大、政府之间的权力监督制约关系，需要经过一个不断发展的过程。而这个过程的发展,它首先要有党内民主作保障。党内权力监督能否落到实处，直接关系到执政党能否实现决策的科学化和民主化，关系到国家的民主政治建设和安定团结的政治局面能否得到巩固与发展。积极探索并认真落实各种提高政党监督实效的措施，必将推动中国的政党监督向更广阔的前景发展。

参 考 文 献

注释：

[1] 王浦劬：《政治学基础》，北京大学出版社，2005年版

[2] 胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》

 [3]宫杰、于贤成：《新时期的党内监督》 [M].北京：中央党校出版社，1992，196.

[4]江泽民：《为把党建设成为更加坚强的工人阶级先锋队而斗争》 [R].人民日报,1990.7.1,(1).

[5]尤光付：《中外监督制度比较》北京:商务印书馆,2003，410.