浅析城市社区建设现状与发展

一、社区建设历程和现状

二、社区建设取得的成就

三、社区建设存在的问题

四、社区建设发展方向与解析

五、展望社区建设前景

内 容 摘 要

社区建设是一个广义的概念，它应该包括：社区经济建设、社区环境建设、社区文化建设、社区教育建设、社区服务建设、社区安全建设、社区支持网络的建设等。我国城市社区建设经历了几大改变，取得了一定的成就，也显现出一部分明显的问题，如政府管理模式与社区发展的矛盾、经费人员不足、社区居民参与度不够等，如何克服困难、解决难题，以乘风破浪之势使社区建设达到新的高点，实现和谐社区这一目标值得探究。

关键词：社区、社区建设、发展、信息化、和谐社区

浅析城市社区建设现状与发展

 “社区”一词最早源于拉丁语，意思是共同的东西和亲密的伙伴关系。社区的定义很多，不同的人有不同的理解。有人认为“一个街道办事处所辖的范围大致就是社区的地域空间，为了淡化其行政区划的色彩而突出社区特征，许多学者称之为街区”；有人认为是以街道和居委会为单元的基层社区；还有人指出“在官方的正式文件中，城市社区指的是街道办事处所辖的范围”。但社区逃不过几个基本要素：一定的地理区域；一定数量的人口；居民之间共同的意识和利益；较密切的社会交往。

社区建设是一个广义的概念，它应该包括：社区经济建设、社区环境建设、社区文化建设、社区教育建设、社区服务建设、社区安全建设、社区支持网络的建设等。20世纪后期，无论台湾，还是中国大陆，有感于过去过度重视宏观经济发展忽略社区需求的情势，都分别将“社区建设”或“社区营造”提升到国家政策的层面。

社区是社情民意、社会基层各种矛盾和问题反映比较集中的地方，它是城市的“细胞”。各个细胞聚合在一起，才形成了街道、城镇等国家组织。因此社区的建设越来越被各级政府及社会组织所重视与关注，所谓牵一发而动全身，只有细胞良好发展，组织才会正常健康运作。实践证明，社区发展对推动国家经济和社会协调发展，提高居民生活质量和城市社会管理水平具有广泛深远的现实意义。

一、社区建设的历程与现状

（一）我国社区建设自20实际90年代中后期起步，经历了以下几个历程

1、实验准备阶段（1991-1995）

1991年7月民政部向全国发出了《关于听取对“社区建设”思想的意见通知》。

1992年社区建设开始在一些地方试点实践。

1992年9月下旬，民政部基层政权建设司和中国基层政权建设研讨会在杭州召开“全国城市社区建设理论研讨会”，会上研究了社区建设管理体制和社区的定位问题。

1993年，在国务院机构改革中，民政部设立了“城市社区建设工作岗”，表明政府也认定社区建设是自己的工作职责。

1993年3月-1994年3月，镇江市开展了全面和正规的社区建设实验。

2、开始起步阶段（1996年1月-1998年5月）

1996年是我国社区建设取得累累硕果的一年。这一年，上海市委、市政府先后出台了三个文件：《关于加强两级政府两级管理意见》、《关于加强两级政府三级管理意见》、《关于加强街道、居委会和社区管理意见》。伺候，石家庄市、杭州市、青岛市都出台了相关政策，并制定了比较规范的社区建设实施计划，社区建设开始在一些城市初步推广开来。

3、全面推进阶段（1998年-2001年）

政府有了专司此项工作的职能部门，并配备了人员，设置了专门的工作机构。工作思路已经形成，工作机制全面启动，扩大了影响，也提高了社区建设的知名度。

2000年11月19日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发了《中共中央办公厅 国务院办公厅关于转发<民政部关于在全国推进城市社区建设的意见>的通知》，对社区建设的内容、重大意义、指导思想、基本原则、主要目标、基本内容、实施方法等作了明确的规定和全面阐述，为社区建设的进一步发展指明了方向。

4、不断深化和完善阶段（2002年-至今）

突出标志是2006年党的十六届六中全会讨论通过的《关于建立社会主义和谐社会若干重要问题的决定》，完整科学地阐述了关于社区建设的方针政策。

（二）社区建设的现状

中国城市的社区建设在理论和实践中都出现了两种明显的取向。一种是着眼于基层政权建设，强调城市管理权力的下放和政府权力在社区的整合。因此，这类研究者提出要将城市管理权力的下放，扩大基层政府的权能，进一步强化街、居组织的地位，乃至把街道办事处变革为基层政府，使其由主要承担民政职能转为承担整个街区的社会综合管理。由于这类研究直接面对街区实际，并且集中在政策层面，针对性较强。因而直接影响了基层政权建设的实践。虽然法律尚未确认，但90年代北京、上海、石家庄等地的试点实际上都将街道办事处作为一级政府管理的实体来强化，现实中大多数城市沿用的是这一种取向。

  第二种取向是着眼于社区共同体的形成，强调社区动员、居民参与和社区自治。持这种观点的研究者也倾向于进行操作性政策的设计，但多以社区理论和国家与社会理论作为假设和分析的基础，因而其研究成果被称为“社区制”。他们针对街区社会管理与服务中存在的问题，认为问题的根源在于忽视对社区居民的动员，而政府方面又因包揽公共事务过多，所以导致行政效率低下，并进一步滞缓了社区的发育。为此，他们提出：（1）适应“小政府、大社会”的改革趋向，政府权力应向社会转移；（2）通过社区工作促进居民互动，并实现社区动员；（3）将社区服务由政府对居民的单向服务变为居民相互之间的双向服务，从而营造社区氛围，促进社区发育；（4）培育社区中介组织和市场组织，让社会管理自己。对应于街道权力的扩张，这类观点的极端是政府对社区事务干预越少越好。

   “社区制”研究强调街区社会自我管理、自我服务的功能，提供了解决街道行政压力繁重这一问题的思路，适应了社区服务和社区建设的初衷，因而正在对社区建设的实践产生越来越重要的影响。在政府鼓励下，各地街道和居委会进行了大量的组织发动工作，从社区建设试点工作中积累了许多好的做法和经验，基本明确了社区建设的指导方针，初步理清了社区建设工作的基本思路，取得了初步的成效。

二、社区建设取得的成就

自从国家颁布《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》以来，在民政部选择26个国家级社区建设实验区的大力推动下，在加强社区符合和增强社区自治这两大主题下，我国城市社区建设蓬勃开展并取得了一系列成就。

（一）社区组织体系基本建立，初步形成基层社会有序健康管理

1、社区党组织的领导核心地位得到强化，城市社区党组织的覆盖率达到99.6%。

2、积极推进社区居民自治制度建设。居民代表会议、协商议事会议制度普遍建立，社区居民参选率和直选率稳步上升，2007年，我省宁波市第一个实现全市社区居民委员会直选。

2、大力培养和发展社区民间组织。

4、进一步理顺了社区与基层政府和各类组织的关系。例如杭州社区党组织领导下的社区党组织、社区居民委员会和社区公共服务站“三位一体”的社区管理体制形成。

（二）社区服务体系基本建立，初步形成了小社区大服务格局

1、社区公共服务覆盖面逐步扩大。

2、社区志愿服务迈出新步伐。

3、社区自助互助性服务取得新进展。

4、社区商业服务发展迅速。

5、社区服务手段进一步丰富和改进。

（三）社区工作队伍体系基本建立，初步形成了专兼职结合、功能互补的格局

1、社区居委会干部队伍建设不断加强。

2、社区志愿者队伍日趋壮大。

3、积极推进社区工作的职业化、专业化进程。

（四）社区建设保障机制基本建立，形成了齐抓共建的格局

1、建立起运转协调的组织调度机制—党委政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、街道社区主办、社会各方支持、群众广泛参与。

2、初步建立起以财政投入为主的多方投入机制。

3、基本建立起社区基础设施建设的保障机制。

（五）政府管理中心下沉社区的同时，推进政府职能转变并减轻政府给社区的负担

1、政府已经成功地将管理中心下沉到社区，相应的职能、任务、人员、经费等各方面都在不同程度地进入社区。

2、许多地方在将政府管理重心下移并推进政府职能转变的过程中，还进一步思考如何减轻政府行政给社区带来的负担和提供更好的社会服务，例如政府工作社区推入制就是这样一个探索。在浙江省宁波市海曙区，政府工作社区推入制就是其进行以满足社区需求为出发点的社区体制改革的前提性制度。

三、社区建设存在的问题

（一）政府管理模式与社区发展难以匹配

1、社区建设和管理格局仍是以政府为主导，社区建设基层组织中管理人员的思想观念和意识老旧，习惯于自己揽着权利，怕放下去下边管不好、管不了，这种“计划、统一、权威”的思想观念严重影响和制约着社区建设和管理的发展。社区制研究的理论与对策是相互矛盾的，在理论上，它主张政府行政权力的淡出，在实践中却又将政府作为预设的推动主体。

2、社区建设理解认识存在误区，不少基层干部想当然地把经济、政治、教育、文化等方方面面的内容都包括在社区建设中，而忽视了社区建设的阶段性和持续性，脱离了我国社区基础薄弱和起步较晚的实际。急于求成，把社区建设演变成了一种“运动”，要求以最快的速度，将社区建设全面推开，以实现社区的普遍化，这明显不符合社区发展。

3、社区建设管理受传统管理体制的影响严重，缺乏监督和制约机制。城市发展速度快，人口激增且流动性大，社区划分与设置仍保持旧的状态，无法适应城市发展，导致社区管理与社区发展脱节。对社区管理的监督主体应是居民，但因各种社区内监督组织职权不明，监督模式仍是从上到下，且缺乏具体的制度规范，难保社区权力的正确行使。

（二）社区配置无法适应社区的建设发展

1、社区基层组织管理人员队伍整体素质不高，缺少年富力强、文化水平高、懂得现代社区管理、熟悉市场经济条件下基层政权运作与广大居民之间互动规律的干部，在很大程度上也制约了社区建设、管理和服务作用的发挥。主要表现在：一是对社区服务、社区建设一知半解、甚至误解。二是缺乏组织、创新能力，缺乏敬业、开拓精神。三是存在有缺乏服务意识、没有职业道德和责任感。

2、社区工作者严重不足。社区原则上将按照300户左右配备1名社区工作者，并通过依法选举、公开招聘等方式鼓励优秀人才到社区工作。但就我市社区人员配备而言，大部分社区工作者需要管辖500户以上居民，且社区工作者年纪偏大，平均年龄达到35周岁以上。另，社区工作者虽有民政局管理，但只有实却无名，人员编制问题成为增加社区工作者的绊脚石。这导致社区内机构设置不全，很多工作者身兼数职，工作任务重且质量不高，这直接影响了社区建设与发展。

3、社区经费不足，职权不清，硬件配备不足。充足的经费是社区建设去发展的保障，但许多地方政府存在“要让马儿跑，不让马吃草“的情况，政府各线任务下发，社区成为帮助政府完成各项工作的助手，而非真正意义上的居民自治组织，经费缺乏，社区很难开展居民活动，造成社区活动匮乏难以开展、服务不到位的现状。

（三）居民对社区建设的不解以及无法真正参与社区建设

社区服务是社区的根本功能，但社区服务在社会化的道路上，受到了很多阻碍，且大部分来自于社区的主体—居民。比如老城区改造与居民利益的问题、居民失业与社区就业资源与培训不足的问题、社区人口密度大与社区设施和服务难以满足居民需求的问题，这一系列的问题都严重影响着居民对社区建设的信心与支持。

因历史原因，居民更习惯于单位范围内的活动，在社区建设过程中，居民发现，无论是制度化还是非制度化的参与渠道都非常缺乏，无论是政府还是作为居民利益代言人的社区居委会对社区居民都无影响力，社区居民不关心也无渠道关心居民自治事务。居民对社区建设存在的不满与迟疑使居民从社区建设的主导者演变成了围观者。

（四）社区与政府有关部门以及社会其他组织协作上的不协调

社区作为最基层的组织，权利小，权、责、利不明且不相一致。街道、市和区政府的各个部门之间矛盾交叉，城市基层社区组织出现了“看得见的管不着、管得着的看不见”的情况，社区没有执法的职能但要管理城市的基本生活秩序，各个执行部门有权执法却又没有力量直接把法律落实到基层，结果条块之问经常出现推诿扯皮现象。现行行政体制太刚硬，而新的社区管理体制太软弱，形成了社区权不足而担子重，政府权力明却担责少的现状。

社区发展至今短短十来年，与社会各组织虽有名义上的来往，实际互动仍然缺乏。这也受到社区管理机制与软硬件配置的制约。

四、社区建设发展方向与解析

关于社区发展的方向，中国社区研究出现两种理论分野：一种将社区建设和发展定位在街道层面，他们的解决思路是，将街道作为大社区，明确授权街道作为一级行政组织和管理平台，整合原有街道范围内居委会组织和其他社会资源，而街道以下的居委会组织作为落实社区建设任务台，共同推进社区的发展。另一种则将社区的建设和发展看作完善国家和社会关系的途径和方式，强调政府、市场和社会的分离，注重政府职能转变、市场发育和社会成长。他们的解决思路是政府退出市场和社会领域，政府管理好本该自己管理的公共事务，把不该管和管不好的交给市场和社会，具体到社区，街道一级应该由对上负责转变为服务于社区居民，充分培育社区内各种中介组织和自治组织，从而使社区逐步走向自治。

学术界将上述两种理念和倾向归纳为行政性导向和自治化导向的社区建设和发展思路。严格来说，我国各地的社区治理实践还处在从行政性倾向向社区自治的过渡和发展阶段，基本上都是从上而下的行政建设和自下而上的自治建设双轨推进的策略。

从发展看，和谐社区的未来必然取决于社区发展的历史背景和现实条件。因此，我国的社区建设，行政性和自治化两种力量的相互补充与博弈将构成不同社区模式的社区治理。笔者认为，社区居民自治将是我国社区建设和发展的未来。

如何实现社区居民自治，为社区建设提供良好土壤，是一个深远而重要的课题。

（一）健全社区管理机制，政府把好行政导向关

政府通过研究社区建设过程中的难题与成果，建立健全更完善的社区管理机制与方案，通过撤并与整合社区，以形成最合理布局与规模，规范社区管理事务，明确政府及有关部门自身应完成的行政性任务，不得硬性摊派到社区，打破社区“大事小事一把抓、该管不该管通通管”的格局。

全面落实社区准入制度，职能部门组织机构、工作任务、评比考核进社区实行申报准入制度，所有要进入社区的机构应该向党委、政府以及主管社区建设工作的职能部门申请。

（二）加大财政投入，改善社区条件

切实加大财政投入，改善社区条件，解决社区“有人管事、有场所议事、有钱办事”的问题。

一是增加政府财政投入，稳步解决社区办公及活动用房问题。对于自有办公用房，力争达到150平方，对于长期租房的，可采取一定方式解决。二是由纵向经济模式向横向经济模式发展，多方筹措，由点扩展到条、面，通过社会筹款、发展社区经济、增值社区现有设施等手段，扩大社区经济来源。

（三）完善社区队伍建设，提高社区服务效率与质量

随着社区换届选举与政府政策支持，社区干部队伍素质明显提升，社区工作者的年龄结构、文化层次得到不断优化。在社区建设实践中，队伍建设至关重要。第一，完善社区工作人员配置，达到每300户居民有一个工作者的要求，通过选拔、考核，选取优秀的工作者参与社区工作，减轻工作者压力，以达到更细致与完整的服务。第二，优化社区队伍结构，普及“一社区一大学生”，配备心理辅导、社区康复管理、计划生育服务、矛盾调解专人，推进社区服务专业化、职业化。第三，加强社区队伍建设的培训力度，制定切实可行的培训计划，全面提升社区干部的整体素质。第四，完善社区工作者的考核激励制度，在现有基础上提高工作者的收入与福利待遇，稳定社区工作者队伍。第四，继续推进居务公开，加强社区人、财、物的监管，使社区工作进一步制度化和规范化，让社区工作在阳光下开展。

（四）创新社区发展载体，多组织协作共推社区建设

社区的建设和发展，需要多种力量共同参与。社区建设行为主体主逐渐呈现多元化趋势，其中包括政府、民间组织和社区居民。他们是社区内各种资源的所有者、组织者、发动者，也是共享者。在社区建设中，他们的目标和追求都是一样的，即实现社区稳定和繁荣。探索建立以社区为平台，拓展多种形式的组织，以社区党组织、志愿者队伍、辖区民间机构、工会、退管会、妇委会、老年协会等各种形式多样的组织为载体，调动各类组织积极性，整合社会力量，共建和谐社区。

（五）深入推进社区信息化与网格化建设，发挥社区自治高效性与智能性

伴随着我国社会主义市场经济发展和政府职能转变，社区作为现代城市的细胞所发挥的基础作用越来越重要，对管理手段、管理能力、管理方式的要求也日益增多，信息化应用需求和应用能力之间的矛盾日益突出。与此同时，街道办事处本身的组织机构和工作职能也发生了变化，城市管理和公共服务工作逐步深入，这对地区信息资源协同的要求日益紧迫。社区信息化显然是优化社区服务资源、提高城市文明程度和市民生活质量的有效手段。

社区信息化是具有中国特色的信息化发展道路。经过多年努力，社区信息化发展环境进一步优化，但仍需客服困难，深化建设。

1、开发形式多样、应用广泛的信息化平台，提供便利服务。各地社区都致力于发展各式各样的网络服务平台，效果不一，如社区网站、万村联网平台、互联星空、电话服务平台等，尤其是宁波市81890热线利用服务平台无偿地为市民和企业提供信息服务，在宁波市内知名度高、应用广泛，且受到诸多好评，值得借鉴。当然这和政府投资开发该服务平台与维护不可分开。

2、实现社区台账电子化，建立社区基础数据库，实现信息资源共享。建立居民信息、党员信息、社区服务队伍信息数据库，实时更新，既提高工作效率，又增加信息保护安全性；普及网上党建、远程教育、党务公开、居务公开等，资源共享，实现更快捷、更丰富、更全面的社区服务。

3、强化社区网格化建设，变被动为主动，实现数字化社区管理。社区网格化是指以城市社区信息管理平台为支撑，根据属地管理、地理布局、现状分布等原则，把社区划分成若干个网格（区域）单元，把社区居民划入各个网格，网格责任人在网格里为居民提供各种便捷多元化的服务，可以说是一种革命和创新。它将被动应对问题的管理模式转变为主动发现问题和解决问题，使管理手段数字化，保证管理的敏捷、精确和高效。更合理的划分网格、更因网格制宜地分配责任人、更完善地制定网格管理与服务制度与计划以及监督机制，使网格化建设跳出形式，真正服务于社区。

五、社区建设前景展望

民生乃国之本。改善民生，是国家发展的核心使命，更是广大群众的期盼。社区作为基层自治组织，为实现和谐中国目标奋斗在第一线，社区建设显得尤为重要，成为“人民最关心、最直接、最现实”的问题，是改善民生的着力点。

国家、各级党委、政府、人民都应全力投入，认真贯彻党的十八大会议精神，落实社区建设相关文件精神，以社区建设工作目标为蓝图，凝聚社会发展正能量，释放社区建设正能量，竞进提质，积极作为，从社区服务中心的基础建设、社区的网格设置、社区工作人员、社区各项服务制度、社区办公经费、社区框架结构等方面入手，巩固成果，分步实施，合力推进，争取最短的时时间，逐步使社区达到组织健全、自治强化、服务完善、卫生发展、文化繁荣、治安良好、环境优美、设施齐全的和谐社区建设目标。

参 考 文 献

1、赵东霞，中国城市社区建设的理性思考［J］，理论界，2007年10期。

2、李丽君，从社区服务谈如何推进城市社区建设［J］，商业时代，2010年12期。

3、范伟，社区组织建设的现状与前景，党政干部学刊，2007年04期。

4、任远，城市社区服务建设问题与对策研究［J］，现代城市研究，2001年05期。

5、徐永祥，论社区服务的本质属性与运行机制［A］，上海社区发展理论研讨会会议资料汇编［C］，2002年。

6、宋煜，社区信息化建设的发展现状和趋势，中国社会学网，2007年12月。

7、王善良，农村社区教育数字化建设调查及对策研究，宁波社区教育网，2010年11月。

8、程玉申，我国城市社区发展研究［M］，上海：华东师范大学出版社，2002（2）。

9、文军，我国城市文明社区建设［J］，城市发展研究，1998（3）。

10、刘君德，上海城市社区的发展与规划机制［J］，城市规划，2002年3月。

11、徐永祥、刘东等，社区工作［M］，北京：高等教育出版社，2004年6月。