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我国地方政府行政伦理建设分析
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关键字: 地方政府行政 行政伦理建设2
一、地方政府行政伦理建设理论综述1
(一) 价值取向的多元化1
二、发达国家地方政府行政伦理建设经验借鉴3
1. 美国地方政府职能及组织形式3
(1)美国县政府3
(2)美国的市政府3
(3) 乡镇3
(4)特别区3
三、我国地方政府行政伦理建设现状剖析4
1、我国地方政府行政效率现状4
3.1、行政理论研究薄弱4
3.2、固守陈旧工作观念,严重影响政府形象4
3.3、地方政府考核指标不明确,民主化程序缺失4
3.4、地方政府工作人员综合素质普遍较低4
3.5、权力监督体系不完善,影响行政效率4
3.6、行政法规制度很不健全5
四、完善我国地方政府行政伦理建设有效建议5
(一)要确定行政伦理准则5
参考文献7
内 容 摘 要
行政伦理建设关乎民心向背、国运治乱和国家兴衰,影响行政管理效率和管理效益的提高,关系到行政管理目标能否实现,关系到社会主义精神文明建设进程和水平。目前,从全市和荣昌县来看,行政伦理存在失范的现象,需要从人员、体制、监督等方面加以完善。加强政府自身建设,就要加强整个政府公职体系和公职人员的伦理价值即行政伦理的重塑,加强监督机制建设。
关键字: 地方政府行政 行政伦理建设
我国地方政府行政伦理分析
一、地方政府行政伦理建设理论综述
在行政权力运行过程中,行政人员往往会置行政伦理的规范和原则不顾,导致损害公共利益的现象时常发生,公共权力经常被用来满足私利,造成行政伦理失范。目前存在的行政伦理失范有经济类失范,如贪污挪用、行贿受贿、违规经商、隐匿财产等;政治类失范,如官僚主义、权力寻租等;以及组织人事类失范、失职类失范等。
价值取向的多元化
从宏观范围上看,荣昌县及至中国处在社会转型期,人们的价值取向朝着多元化方向发展,以往计划体制时期形成的以突出政治为导向、以服从义务为标准、以自觉自律为主要形式的行政伦理在市场经济发展中受到挑战,旧的道德规范被怀疑和否定,新的道德规范尚未定型和完善,西方资产阶级的拜金主义、享乐主义和极端个人主义乘虚而入,传统的宗法道德思想、等级特权思想沉渣泛起,人们的道德观、价值观被严重扭曲,必然出现行政伦理的失范现象。 (二)行政人员自身素质方面原因
公共选择理论认为行政人员是“经济人”, 他们会在政治市场上追求自己最大的效用,即权力、地位、待遇、名誉等,而把公共利益放在次要地位。行政人员虽然有私人生活和个人利益追求的自由,但因为其掌握着公共权力,就应当有维护公共生活健康的责任和义务。当公与私之间发生冲突,需要他做出选择时,如果其道德修养不高、自身素质较差,受个人利益的驱动,行政人员的行为就会失控,导致行政伦理失范现象发生。(三)行政体制自身问题
受计划经济体制的长期影响,我国行政体制自身存在着许多弊端。诸如政企不分,政府职能泛化;机构叠床架屋,编制缺少立法;用人制度不公开,人浮于事,因人设事,人满为患;管理目标不明确,行政效率低下;行政执法重“实体” 、轻“程序”,行政监督无“法”、无“章”等。特别是目前我国处于转型期,新体制的建立完善需要一个过程,各种配套的法规、章程、制度不可能一下子健全,无形中造成许多管理上的“空档”,成为产生行政伦理失范的隐患。
在行政思想中也存在很多危机在美国文森特.奥斯特罗姆的美国行政思想危机中指出再美出现的状况:政府在公共行政自从威尔逊和韦伯倡导的官僚制行政理论以来,引起了人们的广泛关注,同时也引起了人们的讨论和批评。1887年威尔逊的《行政研究》被人们看作是美国公共行政研究的起点。根据奥斯特罗姆的看法,威尔逊的理论认为政府内部存在一个单一 权力中心,权力越分散就越不负责任;一个良好的政府应是一个等级秩序化的,各级行政人员受过特殊训练的并进过培训的公务员,公务员服从部门的政治领导。韦伯的官僚理论与威尔逊有很多的相似,认为准确、速度、知识、连续性、灵活、统一、严格服从、成本低是严格的官僚制的特征,对事不对人。古力克认为高度的专业化劳动分工协作需要组织,他提出了同质性的原则,认为吧两种或更多种异质的职能联系在一起,会阻碍行政的效率,西蒙认为效率标准是指给定的资源条件下取得最大的结果的选择,哪一种模式符合这样的条件,那就是由效率的。自上世纪50年代开始,人们考试关心公共行政部门制度安排与经济绩效的关系,通过分析得出个人的自由选择在公共领域中会导致公共事物的悲剧官僚制组织是替代个人选择安排的决策安排,他可以通过命令来约束个人的选择自由,但由于官僚制缺乏竞争,导致效率低下的问题出现。奥斯特罗姆认为,在美国建国时期,就产生了与官僚制行政相对的民主制行政的理论。汉密尔顿和杰斐逊的《联邦党人文集》就阐发了交叠管辖的政府体制,托克维尔在《论美国的民主》以文中,就说:“在美国,各州行使的权力不如欧洲条例分明和富于教育指导作用,但却大于欧洲的百倍----充满活力和进取精神的生活图景。”他如法国相对比,认为法国的中央集权行政构成了障碍,中央集权行政的完善,会导致无幸福的安宁、无进步的产业、无力的稳定以及无德的公共秩序。威尔逊认可霍布斯的政治理论,霍布斯认为,缺乏高级的权力会导致人的战争状态,每个人都有潜在的受到他人暴力袭击的可能性,为了和平,享受幸福,人们必须做出选择,并根据不损害他人的原则来协议处理相互关系,然而这些权力需要命令权力来行使,因为“契约,没有刀剑,就只有一纸空文”。根据霍布斯的理论,存在社会的前提是存在法律体系,法律的存在取决于是否得到实施,那么法律的制定和实施方面就只有一个终极的权威源泉,因此把立法、行政和协调等权力集中在一个单一者的手中来统一行使权力,这样的主权者是法律的源泉。因此主权者高于法律,和平的代价是服从绝对主权者的权威。在霍布斯的国度里,服从是良好行政的美德。在专制集权国家我们能看到霍布斯的思想的影子。但我们不应该忘记卢梭的概括:“认为自己是他人主人者,实际上比他人更是奴隶。”
官僚制一开始就受到人们的批评,官僚制发展至今已经暴露了他的缺点,腐败、机构臃肿、低效率、专权以及权力的滥用和监督的乏力,因此在20世纪后半叶西方开始了以治道变革为特征的行政改革浪潮。更小的政府、更多的市场、放松管制、把市场引入政府内部、强化信息技术的应用、重视公共政策制定能力和执行效率等。在奥斯特罗姆开来,西方的行政改革浪潮实际上就是从官僚制行政走向民主制行政的变革,把政府改造成为市场的政府、法制的政府、民主的政府、单中心政治统治走向多中心自主治理的政府。高度多中心的政治体制,在威尔逊看来,实质上具有交叠管辖、权威分散的特色。
我一向觉得人们能够通过听取他人的可争议的主张和多读一些书能够改善我们的思想,能够让我们进步,并能超越自己思想认识的限度。我们学习、继续学习,结果能够让我们开拓视野,开发新观念、超越过去的自我,成为在思想上、情感上变得更加理智。人们能够通过自己的理念来重组和变革我们的世界,人能够通过自己的实践来不断的修正、总结和完善自己。 (四)缺乏强有力的监督和制约机制
孟德斯鸠曾经说过:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是亘古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”当前的中国,虽然在社会主义民主与法制建设和社会管理层面的各种规章制度建设上都取得了很大的发展和进步,对权力的社会监督和制约机制也逐步建立和完善起来,但与迅速发展的客观现实相比,还远远滞后。一是人大的作用未能充分发挥,监察机关的地位偏低,无法有效行使监督权。二是民主渠道不畅,监督缺乏群众性。在各种监督中,人民的监督是最根本、最重要的。但受长期封建专制思想的影响,今天我国国民素质虽有所提高,但大多数公民的主动监督意识不强,这样就谈不上监督了。三是舆论导向乏力,社会效益差。善不能尽扬,恶不能必惩。这些都在一定程度上加剧了行政伦理失范的程度。
二、发达国家地方政府行政伦理建设经验借鉴
美国为联邦制国家,崇尚“自由”与“平等”,不实行中央集权的政治体制,而采用地方分权的法治体系。美国的政府体系可以简单地分为联邦、州、地方政府等三级。美国的州政府不属于地方政府,而是构成联邦的成员政府,州以下的县、市、乡、镇和特别区才是地方政府。在美国的50个州政府之下,有82000多个地方政府,其组织形式和管辖权限极为复杂,大致可以分为县、市、镇、特别区和学区这五大类,其组织形式、职能和特点如下:
美国地方政府职能及组织形式
(1)美国县政府
美国县政府的职能主要是完成州政府委托的事务,没有实行“三权分立”,多数县的议会就是行政机关,实行议行合一。县政府的组织形式主要有3种:①县委员会制,选举产生的委员会兼行议决权和行政权;②县委员会—经理制,委员会行使议决权,并聘请一位专家担任县经理;③县委员会—县长制,县委员会和县长都由选民选举产生,分别行使议决权和行政权,带有分权制衡的色彩。县行政长官下设预算、人事、计划、采购、劳资关系、就业和社区服务等部门,分别负责有关方面的管理。
(2)美国的市政府
美国市政府的组织形式与县政府类似,呈现出多样性。这是因为美国实行联邦制,各州可以自行决定不同类型的市政体制。美国城市政府的组织形式主要有三种:①市长—议会制。这种体制以分权为原则,市长行使执行权,市议会行使立法权。这种体制内部有强市长型和弱市长型两种不同情况。②市议会—经理制。小城市较多地实行这种市政体制。市议会行使议决权,并公开招聘一位专家任市经理,授予市经理统一指挥市政府工作的全权,包括独立任免政府部门首长的权力;市议会议长兼市长,但只有礼仪性的职权。③市委员会制。市委员组成市委员会,市委员会既是议会又是政府,每位委员既是议员又兼任若干个政府部门的首长,委员们推选其中一位主持会议,他就是市长,若轮流主持,市长就轮流担任。市长没有否决权,只有一些礼仪性的职权。
(3) 乡镇
美国除县和市以外,各州设有更小的行政单位,这些单位的名称各州很不相同,如乡、镇、村镇等。即使同一个名称,其实际设立标准、法律地位、行政职能各州也不同。所谓“更小”是就规模而言,在一个县的地域内,可能存在市、镇、乡或村镇;在一个市的范围内,也可能存在县、镇、乡或村镇。这些行政区域都是州的更小分治单位,是由州政府创设的,而不是由市或县创设的。它们虽然处于某个县或市的地域内,却并不意味着它们在行政上归某个县或市管辖。这些政府独立存在,作为综合职能的地方政府,分别执行各自的职能,其职能主要有维持治安、保养道路、管理福利等。
(4)特别区
特别区是所谓单一职能的地方政府,即在其辖区内只行使某种特别的职能。特别区与上述县、市、镇等的区别在于,后者是为进行全面和普遍的行政管理而设置的普通行政区域,是综合职能的地方政府。虽然有些特别区也可能同时行使某几项职能,但通常是相近的、专业性较强的几项职能。特别区种类繁多,如学校区、灌溉区、公园区、消防区、水管理区、土壤保护区、公墓管理区、卫生区等。特别区的一大特点,是其区划往往与普通行政区域不一致,也不属于所在的县、市、乡政府,甚至切割普通行政区域的疆界,但在有的情况下,某些特别区如学校区也同乡、镇的区划一致。
三、我国地方政府行政伦理建设现状剖析
1、我国地方政府行政效率现状
行政效率是国家行政机关及其行政人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素的比例关系,是政府职能的具体体现。近些年来,随着我国政治体制改革的不断深入,我国地方政府在各自在行政领域做了大量工作,取得了一定的成绩。但是,认真分析我国的实践情况不难发现,我国行政管理的效率仍然不尽人意。
3.1、行政理论研究薄弱
长期以来,我国一直未能给予行政理论研究应有的重视。行政理论研究水平的滞后,致使我国的行政管理工作缺乏先进的理论指导和智力支撑,其后果只能是导致我国地方政府行政效率低下,跟不上时代发展的步伐,无法适应社会进步的大潮。
3.2、固守陈旧工作观念,严重影响政府形象
我国由来已久的封建官僚思想至今仍然制约着我国行政工作思想的转变。行政人员安于现状、行政部门之间职责不清、腐败事件层出不穷的社会现象大量存在。正因此,我国地方行政效率受到了极大的冲击,得不到应有的提高。另外,地方政府部分工作人员时间观念较差,办事拖拖拉拉,不干脆不利索的现象比比皆是,严重影响政府在民众心中的形象。
3.3、地方政府考核指标不明确,民主化程序缺失
目前,大多数地方政府工作考核指标模糊,民主化考核程序不统一,导致人员考核透明度不高。同时,考核中没有落实严格的责任制度,往往出现考核作弊及投机取巧等现象,致使工作考核丧失公平,却无法落实惩罚手段,致使政府内部不稳定,并严重影响工作人员的积极性和主动性,行政效率便无从谈起。
3.4、地方政府工作人员综合素质普遍较低
政府行政人员的素质代表着政府的形象,是政府行政效率的缩影。目前,我国地方政府行政人员的综合素质普遍较低。
首先,我国部分地方政府的领导目光短浅,思想陈旧,只顾眼前利益,忽略长远利益,或者只顾本部门利益,忽视大局利益。总之,不能从民众的眼光去考虑问题,分析问题,解决问题。这种以自我为中心的工作思想,严重制约了地方政府行政效率的提高。
其次,不能根据部门的工作需求来设置岗位,很多行政工作人员缺乏相应的专业知识和业务能力,形同摆设。这些工作人员,常常是机械盲目办事,不愿意独立思考,以领导命令为依据,缺乏随机应变的处理事务的工作能力和水平。
再次,地方政府难以实现人尽其才的现象也很普遍。这样,容易导致工作人员积极性降低,缺乏工作热情和信心的不良后果,严重影响地方政府行政效率的提升。
3.5、权力监督体系不完善,影响行政效率
地方政府的行政效率需要有力的监督机制。目前,我国地方政府虽有相应的监督部门,但是缺乏完善合理的监督体系;同时,政府各个部门的职责不清,权限不明,致使监督工作往往流于层面,不能深入的发挥监督机制应有的作用。另外,社会监督,尤其是人民群众的监督未能很好发挥作用,也是影响行政效率的一个重要因素。
3.6、行政法规制度很不健全
行政法规制度不健全也是影响我国地方政府行政效率的重要因素。良好有效的法规或制度能够较大限度的发挥督促作用,促使地方政府工作人员以身作则,努力完成自身的工作。然而,我国在这方面的欠缺导致政府效率低下,提高幅度不明显。
四、完善我国地方政府行政伦理建设有效建议
(一)要确定行政伦理准则
可以从三个方面入手。首先,要发掘我国传统伦理美德的精髓,中国古代以儒家思想为核心的传统文化,有着丰富的行政伦理内涵,如掌权为公,从政为民;坚持正义,处事公平;厉行节俭,清正廉洁;忠于职守,敬业勤政;以身作则,严于律己。其次,要继承和发扬革命传统的公共伦理,如,中国共产党经过新民主主义革命和社会主义建设的长期奋斗,形成主要的公共伦理价值是坚定的共产主义信念,全心全意为人民服务,艰苦奋斗,勤俭节约,言行一致,谦虚谨慎等。再次,要借鉴西方国家公共行政伦理建设的经验。在这方面,主要是通过行政伦理立法,可以总结《党员领导干部廉洁从政若干准则》执行的经验,适时出台《公务员伦理法》。同时,为了保障《公务员伦理法》的实施,应当在政府内部建立专门审查监督公务员履行行政伦理义务的组织机构,推进政务公开和加强新闻舆论监督,在制裁措施方面,不仅要使用精神激励等“奖惩手段”,还要从政治利益、经济利益等层面,将公务员履行行政伦理义务的表现与其职务升降、待遇调整等联系起来。近年来,一些地方探索公务员信用档案建设和管理的做法,就是将公务员的履职信用信息和个人生活信息等进行收集、整理,并组织评价,分为若干信用等级,与其职务升降、待遇奖惩等联系起来,起到了有效的激励约束作用。(二)要加强对公务员的行政伦理教育
行政伦理教育,不仅要从理论上阐明行政伦理的概念内涵、价值取向、基本范畴和社会功能,更重要的是应当总结和推广我国行政伦理建设的实践经验,介绍国外行政伦理立法、制度建设和实践等方面的经验,特别要在公务员行政伦理责任意识的培养、行政人格的塑造、行政伦理冲突问题的处理能力、方法和技巧等方面加强教育研究。 (三)要加快行政体制改革,建立社会主义服务性行政模式
一是转变政府职能,使政府不再直接参与经济活动而主要进行宏观调控,对市场进行监督和制约,克服市场经济天生的弊端,如盲目性、无政府性、无计划性、非公平竞争及行业垄断等,保证市场健康、有序地运行。切实将政府的行为限定在一定的范围内,克服党政不分、政企不分、政法不分、政商不分的状态,尤其不应把社会团体政府化。杜绝官员介入经济活动、从事赢利活动等不良现象。要加快行政机构改革,对政府的规模与结构加以限制,有效防止机构臃肿、无限膨胀。其次,改革干部人事的“选拔”制度,逐步扩大直接选举的范围,实行竞争选举。适当提高干部薪给标准,使其符合养廉要求,以便彻底废除薪给以外的一切特权待遇。建立健全人民群众参政、议政、督政的民主化、制度化渠道,完善人民代表大会制度,切实保障人民管理国家事务的权利得以真正实现。二是建立社会主义的服务行政模式。不仅要使为人民服务的宗旨成为一种行政观念,而且要通过立法的形式将其变成一种制度。将在为社会提供优质服务这一原则基础上建立起来的法律制度内化为行政人员的内在规范,使其成为一种发自行政人员内心的行为准则。将建立社会主义服务性行政模式作为我国行政改革的目标,使行政人员的道德自律获得客观保障,为行政伦理提供赖以生长的沃土。 (四)推行政务公开和电子政务
道德行为往往不是自发形成的,而是在外部社会压力下产生的。由于行政管理权是种公权力,社会转型期的行政伦理建设的突破点更应着眼于构筑有效的监督。只有让群众了解事实真相,才会形成道德评价的压力。政务公开的宗旨就在于使行政管理活动处于群众监督之中,防止管理权的私化或虚假空化。政务公开应着重行政资讯公开、行政程序公开、行政依据公开、行政结果公开等。新时期的政务公开必须进行行政管理制度的创新。进入信息社会,电子政务正成为一个充满生机的新生事物,它的出现为政务公开提供了有效的形式与途径。电子政务是未来政务管理的主导,为建构统一、公开、公正、高效、廉洁、规范的行政提供了坚实的技术支持。我国已开始了各级政府的“上网工程”,它的意义不仅仅在行政方式、管理方式的变革,而且还在于制度伦理的变革与行政伦理的变革。可以说,它是我国当前行政伦理建设的一个突破口、一个平台。政务公开与电子政务结合起来,能共同促进现代行政管理的实现,也能促进行政伦理建设发展。(五)要充分发挥公民的参政积极性
这就需要发挥公民社会参与公共决策和公共管理的活动,使公民不仅作为行政指令的被动接受者,还是行政管理活动双向互动的积极参与者。比如,村委会、居委会等社区自治,群众参与的政风评议、行风监督、立法和政策的建议等,干部公推公选、任前公示、离任审计中的群众监督,对于腐败行为的举报、投诉和控告,新闻舆论监督等,已经形成普遍性、经常化的公民参与方式,对于行政伦理建设有着越来越重要的作用。其中,要特别注重发挥社会舆论的监督作用,社会舆论反映整个社会对人们行为的一种监督,具有明显的行为约束的优势。正确的舆论表达着社会和集体中绝大多数人的愿望和意志,社会舆论主要通过对某一行政行为的褒贬向有关成员传达社会反应,指明行为准则,引导行为方向,从而起到规范行政行为方式的作用,促使行政人员遵循最起码的行政道德秩序。
参考文献
【1】张国庆.行政管理学概论【M】.北京:北京大学出版社,2010.
【2】余玉花.公共行政伦理学【M】.上海:上海交通大学出版社,2012
【3】万俊人.现代公共管理伦理导论【M】.北京:人民出版社,2010
【4】文森特.奥斯特罗姆.美国公共行政思想危机【M】.上海:三联书店,2009
【5】肖飞飞,戴烽.公共领域中的公共精神[J].求实,2012年11期
【6】钮菊生.论政府执行力的概念、问题与对策[J].学习论坛,2012年03期
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