我国公共政策评估体系分析

目 录

一、公共政策评估体系理论综述1

二、发达国家公共政策评估体系经验借鉴2

三、我国公共政策评估体系现状剖析4

四、完善我国公共政策评估体系有效建议7

内 容 摘 要

 公共政策评估是公共政策过程的重要环节,也是我国公共政策理论研究和实践应用的一个薄弱环节。本文结合我国公共政策评估理论研究的现状,从政策的评估主体、评估客体、评估标准、评估方法与评估模式等方面,系统分析了公共政策的评估体系;从政策的评估规划设计、评估规划实施和评估终结等阶段全面剖析了公共政策的评估过程。

【关键词】： 公共政策评估 评估体系 评估过程

我国公共政策评估体系分析

一、公共政策评估体系理论综述 

 1．公共政策评估的价值取向和核心理念

 1.1 公共政策评估的基本概念

所谓公共政策评估，主要是“政策分析”或“政策科学”的应用活动。威廉.邓恩认为，政策评估是这样一个领域的工作：努力“用多种质询和辩论的方法来产生和形成与政策相关的信息，使之有可能用于解决特定政治背景下的公共问题”。

评估通常将焦点集中在政策或项目的结果或政策项目的形成与实施过程上。而且，评估还可以侧重于对政策项目预期效果的评估，或侧重于对其运用之后实际结果的评估。因此，可以在政策制定的各个阶段对政策进行评估，而不只是在政策制定实施后。

1.2 公共政策评估的价值取向

 价值取向决定了评估方向和评估标准的确定，从根本上制约着公共政策评价体系作用的发挥。公共政策评估首先要坚持社会总体利益最大化的价值取向。一定要明确公共政策评估是为了全社会的整体利益而不是某些团体的利益，公共政策评估应起到一种制衡政府权力的作用，为了社会的利益，勇于揭露批判不符合客观规律、违背社会人民利益的政策。坚持社会总体利益最大化是公共政策评估制度存在的基础和意义所在，背离了这一标准，也就不能算是真正意义上的公共政策评估了。

在坚持社会总体利益最大化的价值取向下，公平、公正是另外两个必须坚持的价值取向，它们可以看做是社会利益最大化的注释和具体化，也就是说，要坚持社会利益的最大化，就必须坚持公平、公正。

所谓公平，指的是要以社会各个阶层各个领域的民众的利益为评估基础，充分考虑到全体社会成员的利益，不能成为某个阶层或利益集团的代言人。

所谓公正，指的是对政策本身的评估过程要客观、公正。公正的给予政策以评价，不能加进个人的主观色彩。

1.3 公共政策评估的核心理念

公共政策评估的核心理念，是坚持实证评估和规范评估的统一。 所谓实证评估，是指在“实证主义”科学方法的指导下，重视经验主义的研究设计、对结果的测量、应用抽样技术收集数据，以及建立具有预测能力的因果关系模型。概括来讲，就是利用现代技术进行评估的方法和理念。这是一种专家治国论的体现，其评估的权威性、科学性较高，而且代表了当代世界公共政策评估的发展方向：技术的引入，制度化操作化程度大大提高。而这一理念和方法的缺陷就是只有少数精英参与，缺乏民主，这就容易使公共政策评估成为某些利益集团的代言人，背离其核心价值取向。所以我们还要引入规范评估的理念，使二者相结合。 

所谓规范评估，是指坚持一定的价值取向下进行的评估。也就是说，什么是好的什么是不好的是由预先的判断决定的。这种方式可以更充分的保证坚持全社会利益不动摇。但是科学性却不高，而实证评估正好可以弥补这一缺陷。

综合两种评估理念和方式的优缺点，笔者认为，应在公共政策评估的宏观控制方面采取规范评估，以确保其核心价值的坚持，而在具体评估的操作层面则应该把实证评估放在首位，因为其科学性和规范化可以有效的保障公平公正。

二、发达国家公共政策评估体系经验借鉴

公共政策评估是政策过程的一个重要环节，它有助于完善政策系统，提高政策质量，进而提升政策绩效，是公共管理工作和公共政策不断走向专业化、科学化和讲求公共实效的标志。虽然我国的公共政策评估的实践和理论研究仍处于起步阶段，但近年来学者们对其的研究范围越来越广，涉及了学科的各个方面，取得了大量的研究成果。本文将对国内学者所取得的研究成果做一个系统的梳理和归纳。

（一）公共政策评估概念的研究

研究公共政策评估就必须先研究公共政策评估的概念。陈振明在《公共政策分析》一书中指出公共政策评估就是对政策的效果、效益、效率按照一定的标准进行价值判断的一种政治行为。进行公共政策评估目的在于收集相关的信息，以决定政策走向，是改进是调整还是终止。张国庆认为政策评估包含确定结果事实、建构政策效果因果关系、做出价值判断三个方面的活动。肖阳华认为，公共政策评估也叫公共政策评价，是在大量收集政策实际执行效果和效益信息基上，运用科学方法分析判断政策是否实现了预期目标，在多大程度上实现了预期目标，政策所产生的社会效益、经济效益、生态效益如何的过程。还有其他学者认为政策评估是内部评估主体或外部评估主体依据一定的评估标准和评估模型的选择，通过各种评估方案的优化设计和评估程序，对公共政策的应然状态和实然状态进行比较和评价以此考察公共政策活动，判断政策结果是否满足政策目标群体的诉求、需要的程度和政策本身的价值。

（二）公共政策评估主体的研究

公共政策评估主体就是确定公共政策由谁来评估的问题。这是研究公共政策评估首先要解决的问题。在这个问题上，国内大部分学者基本获得共识，即公共政策评估主体应该是多元化，才能保证评估结果的全面有效。高富峰认为在目前官方绩效评估的基础上，实行政府、党的组织、权力机关(人大)、专业评估组织(包括大专院校和研究机构)、社会组织和公众特别是“受到影响的相关利益群体代表”参与等多元评估主体的结合，实现评估主体“多元化”。学者赵勇从公共政策的公共性出发来研究政策评估主体，认为公共政策是多元性的，存在利益的分化和利益的差异性。并在此基础上提出公共政策的评估主体应该不分贵贱，不分贫富，都有权利表达对公共政策的意见和看法。根据他的观点就需要建立由政策制定和执行相关群体与政策影响群体等多元化的公共政策评估主体。张国庆在《公共政策分析》一书中把评估主体分为政府评估和民间评估两种。政府评估主要是政策制定者自我的评估,民间评估就是与政策制定无关团体的评估包括媒体，民间机构，专家学者的评估。有的学者则认为公共政策组织内部相关人员作为评估主体和第三方评估机构作为评估主体。公共政策内部的评估主体包括了各级人大机构、公共政策制定相关部门包括政策制定者以及上级领导部门和具体贯彻实施执行的部门。第三方评估机构包括专家学者，非政府组织，政策关注群众自发形成的评估组织。

（三）公共政策评估标准的研究

评估标准是政策评估的基础和逻辑起点，直接决定了政策评估的结果和评估功能。但由于公共政策涉及的面比较广，参与人数众多，受影响的范围广，政策过程中存在的变量因素多，所以要建立一套统一的、能为绝大多数人共同认可的评估标准肯定是不大可能实现的。在这一问题上，学者们都有不同的观点。

陈振明提出的生产力标准、效益标准、效率标准、公正标准和政策回应度。张国庆在《现代公共政策导论》中提出了“首要标准”和“次要标准”的概念。一项公共政策的整体评估是建立在若干单元评估基础上的，它把用于整体评估的标准称为首要标准，把用于单元评估的标准称为次要标准。郭渐强、刘明然根据张国庆提出的首要标准和次要标准进一步指出首要标准是综合评估标准，是政策事实标准和价值标准的高度概括和统一，是从整体和原则的高度来衡量某项政策正确与否或利弊得失的标准；次要标准则是具体的一些事实标准和价值标准。首要标准是属于根本性的标准，统领和支配着次要标准，那么次要标准就必须要与首要标准保持一致，不能违背首要标准，更不能取代首要标准。也有学者把政策产生的效益、政策的效率、政策的投入和政策的产出作为政策评估的标准，通过政策执行情况的对比达到评估目的。

公共政策评估标准并不是唯一的，用不同的标准进行评估都会产生出不同的结果。所以在对公共政策进行评估时要科学的确定评估标准，这样才能确保评估结果的全面真实、科学有效。

（四）公共政策评估方法研究

公共政策评估是政府科学决策的重要依据，由于评估方法很多，怎样正确选择评估方法也决定了评估结果的科学性。公共政策的公共性和利益多元性，不同的利益群体都会从自己的利益出发更愿意采用有利于自己利益表达和利益实现的方式对公共政策实施效果进行评价，所以就会出现评估方法选择上的困难。因此不同的学者对选择用何种方法来进行政策评估有着不同的看法。

学者刘进才认为公共政策评估应该采取定量分析的方法就是借助于数学模型分析的方法，建立科学合理的效果函数、政策相关度的分析模式、评估指标体系和评估模型。定量分析可以解决以前在公共政策评估中模糊化、定性化和概念化阐述存在的问题，提高了公共政策评估的质量，使评估结果更为科学。有的学者则认为应该坚持定性分析与定量分析相结合的原则。学者余向荣认为定量分析能够为公共政策提供可信可靠的评估，并且提出实验方法和计量方法的结合比单纯使用一种方法更能反映真实情况，揭示政策执行实际效果。王瑞祥则根据其他学者研究成果提出了目标获取模型、侧面影响模型、自由评估模型、综合评估模型、相关利益人模型。在公共政策评估过程中要根据公共政策本身的特征进行方法和模式的选择，既要保证评估结果的科学性又要保证评估的真实性，这样才能真正发挥政策评估的功能。

三、我国公共政策评估体系现状剖析

 3.1现状及问题

 1.公共政策评估的主体过于单一 

当前中国公共政策评估的主体实质上只有一个，那就是政府本身，也就是说，只是政府在对自己出台的政策进行一种自我监督和完善，具体体现为：中央有中共中央政策研究室、国务院研究室、国务院发展研究中心；地方则有各级地方政府政策研究室。在中央，这些政策评估机构人员配备比较完善，人员素质较高也比较专业，或许还可做好政策评估工作，但是在地方，这些研究室质量参差不齐，人员素质也很难保证，并且更易受到各方面的干扰，不能作出客观公正的评估。所以我国地方上许多政策的出台，是领导人强制推行的结果，缺乏实地调查分析，是不科学的，而且在政策实施过程中也没有做任何回访，造成了错误的政策长时间的执行，阻碍了地方经济社会的发展。而即使在中央，这种单一评估主体也是极不科学的，因为同一个组织，常常会形成思维定势而不能发现自身制定的政策所存在的错误和缺陷，甚至会碍于面子或自己的政治前途而视而不见。这就需要更多的独立的评估主体的出现，相互之间形成制约，才能更科学的评估公共政策。 

民众的参与度与所拥有的评估权力的不协调 

 在提倡民主的社会中，保障民众参与国家事务的权利是基本的要求之一。在公共政策评估方面，公众的参与度天然的便很高，而不取决于权力的有无大小，因为在社会生活中，几乎所有的领域都渗入了公共政策所带来的影响。以国家免检制度为例，民众在日常消费过程中，就会受到其影响，就会考虑到是否要选择国家免检产品，国家免检产品的质量究竟怎样，民众可以给出一个最公正的答案。例如三鹿奶粉，所有的质量检验关都没能检验出问题，最后还是靠民众牺牲人身安全为代价，指出了三鹿的质量问题，也指出了制度和执行制度中的层层问题。

而相对于民众的高参与度，国家却没有给予其与之相对应的监督权力，民众的呼声没有一个直接的渠道能影响到政策的评估。而只能通过媒体等间接手段，这就出现了两个方面的问题：

第一，通过间接途径的传达，难免会出现信息传达的失真和偏差。第二，当民众的呼声不够强烈，或者更直白的说公共政策的负面效应不是很强烈，或影响面不够广的时候，难以引起当局的注意和反思。仍以国家免检制度为例，早在2003年安徽“大头娃娃”事件，国家免检的种种弊端就已经暴露出来了，但是为什么到了三鹿奶粉事件的发生才取消这一制度呢，因为安徽发生的事件范围、影响都要小于三鹿奶粉事件。这就很充分的暴露了少数民众意志不被重视的现状。而政策负面影响的扩大是却以民众的生命健康为代价的。

3.公共政策评估技术落后，也就是实证评估发展滞后 

 首先在中国学界，关于公共政策评估方法的研究是少之又少，似乎学者们更多的把注意力放在了公共政策的执行力等方面，殊不知，科学合理的政策才是基础、是根本。所以学术界应该更多的去研究去发现符合中国特色的公共政策评估技术和方法，为现实的评估操作提供方法依据。

 其次政策执行部门，采用的实证评估严重不足，并没有深入到社会现实中去发现问题，解决问题。而只是在政策本身作文章，这样即难以发现问题，也不符合公平公正的理念，实地调查是必要的。

3.2政府内部的参与者对公共政策评估的影响

 政府虽然作为一种强制性为公的纯公益组织而存在，但是其运作还是靠的其内部的自然人，而人都是经济人，总有私欲，于是就有可能出现政府内部参与者的某些不良行为对公共政策评估造成破坏。

 主要体现在“形象工程”和“寻租”两个方面。一些政策的制定者，不管是中央还是地方，其出发点就是错误的，是出于对政绩的考虑而进行的政策设计与评估，这在出发点上的错误就决定了公共政策的评估必然有失公正并且背离了全社会的共同利益。寻租则是另外一种情况，同样是出于个人的利益考虑，以非法的利益交换为基础，政策制定是为某些利益集团服务，评估的过程中为了照顾某些集团的利益，隐瞒一些负面的信息，这也同样违背了社会利益最大化的原则。

3.3政府外部因素对公共政策评估的影响

 外部因素主要包括：媒体、学者和研究人员以及公众舆论。 媒体常常被描绘为有力的议程建立者。大众传播媒体的确对公正舆论议程具有明显的影响。但是这种影响是有限的，因为媒体的言论自由和话语权有时是被政府所束缚的。另一方面，媒体的认识程度有限，能否正确的理解一个公共政策也是一个很现实的问题。

 学者和研究人员在技术和知识的掌握上可以说是有显著的优势，也更应该发挥在公共政策评估领域的积极作用，所谓学以致用，做研究要应用到实际的政策制定和评估中去，促进其科学的发展。

公众舆论前面已经提到过，其对政策反应的真实性和灵敏度是其他群体无法比拟的。可以说国家免检制度的终结就是源于公众舆论的压力。

四、完善我国公共政策评估体系有效建议

 1.丰富公共政策评估主体 

 成立专门的独立于政府之外的社会性政策评估机构是一个不错的选择。因为首先可以避免政府或利益集团的干扰，可以坚持独立，公平公正。其次，由专业人员组成可以提高政策评估的科学性，并将评估程序操作化。这都有利于公共政策评估水平的提高。

 给民众参与的权力和渠道，可以采用成立专门信访办的方法，或是利用网络，广泛收集民意，并加以收集整理，吸收其合理成分。而这一工作，最好是由前面提到的专门评估机构来完成。

 2.提高评估技术

 可以借鉴一些国外先进的评估制度和技术，并进行适当的调整以符合中国国情。在学界发起一场关于公共政策评估的研究和讨论热潮，争取更多的原创的理念、方法，并加以利用。这将是学术界和制度层面的双赢。

 3.确立以人为本的价值理念，以符合社会利益最大化的要求

这是公共政策评估改革的根本，也是最难以实现的，因为要实现观念上的改变才能达到这一要求，而人的观念是最难改变的。所以要坚持不懈的努力，实现思想的解放和观念的转变，是公共政策评估制度真正成为全社会利益的保护神。

参考文献

[1] 李永生.公共政策评估困境及完善途径[J].党政干部学刊，2011年03期 

[2]郭渐强，寇晓霖.论公共政策评估中行政决策失误责任追究制的有效实施[J].东南学术，2013年03期 

[3]徐丹.论程序控权与科学决策[J].法制与社会，2013年17期 

[4]宋国君，金书秦，冯时.论环境政策评估的一般模式[J].环境污染与防治，2011年05期 

[5]李永生.新公共管理视角下的政策评估[J].辽宁行政学院学报，2010年11期 

[6]喻锋.治理取向的公共政策绩效评价：基础、转型及其前瞻[J].湖北大学学报(哲学社会科学版)，2013年01期