电信行业政府规制的法律完善(二)

而针对电信行业自身特性，我国通过《中华人民共和国电信条例》，为相关政府规制行为提供了主要依据。该条例由2000年中华人民共和国国务院令第291号所公布；根据2014年和2016年分别完成了第一次修订和第二次修订。该条例属于行政法规。条例中涉及政府规制的部分，主要设计了包括电信业务许可制度、网间互联协议质量管控及资费、电信资费监管、电信资源规划与管理方式，四部分的框架性内容。同时《电信条例》确定电信行业的规制主体单位，包括国务院信息产业主管部门和省、自治区、直辖市电信管理机构。

现行的《电信条例》对政府的电信规制行为只做了原则性的规定，它给监管政策的具体执行留下了较大的自由空间。国务院的信息产业主管部门是中华人民共和国工业和信息化部，还颁布了一系列部门规章作为补充，如《电信网间互联管理暂行规定》、《电信网码号资源管理办法》、《电信服务标准(试行)》、《互联网信息服务管理办法》等。全国各地地方政府也出台过一些地方性的政府规章，这些法律、规章构成了我国电信行业的法规体系框架，为我国政府各级电信业管理机构依法监管奠定了法制基础。

同时，我国电信业政府规制的一些重大具体行为、事件主要依赖于国务院及其下属单位下发的文件。例如在1999年、2001年和2008年，我国政府组织的对中国电信行业的三次拆分。例如2013年至2014年虚拟运营商牌照的颁布等。

二、当前我国电信行业政府规制所面临的问题

（一）、法制基础不完善

虽然我国已经制定和颁布了《中华人民共和国反不正当竞争法》、《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国反垄断法》等法律，但是针对于电信行业的，仅以行政法规的形式颁布了《电信条例》，与国际主流国家针对电信行业均有一部作为政府对电信规制依据的电信行业法律存在一定的差距。

行政法规在制定和颁布过程中，与一般法律不同，缺乏立法过程。甚至在逻辑上与其他法律存在一定的矛盾与冲突。在一般的法律原则中，特别法优先于一般法，上位法优先于下位法。以中央政府行政法规或者地方政府行政法规的形式提供政府规制的法律依据，在权威性上也存在一定的不足。有可能会导致执法机构无所适从。目前我国法学界、电信行业均存在着期望国家以立法的形式进一步完善电信行业法律法规体系的呼声。

（二）、管辖分工不明确

目前我国针对电信行业的执法机构也存在不清晰、不明确的问题。依托于《反不正当竞争法》、《公司法》与《反垄断法》，主要由工商管理部门负责对一般性的政府规制执法行为的执行。而《电信条例》明确将通信管理机关作为行业规制的执法机关。我国通信管理机关的监管方式为垂直监管，国务院工业和信息化部是电信行业的主管部委，负责相关规章制度的制定和下属监管机构的管理，在工信部下设各省级通信管理局，负责各省通信行业的具体监管政策的执行，由此进行自上而下的行业监管。在工商管理部门和通信管理机关之间的具体分工到底如何，并不存在清晰的划分。一些地方性行政法规的介入，使这样的分工愈发混乱。例如2012年，哈尔滨市工商局启动了“叫停电信收费不合法规则行动，对市内电信企业的电话计费标准、固定电话月租费等‘涉嫌侵害消费者合法权益的问题’进行集中整治”的行动，引发了极大的争议，电信行业主管部门认为工商管理部门无权执法，而工商管理部门则认为根据法律效力高于行政法规的原则，不执法属于有法不依。

另一个方面，我国目前的几大运营商是有过去的邮电部分离所产生，虽然经过改革开发多年的发展，在大部分市场已经形成了企业自由竞争的局面，但是不可否认是的，相关企业的历史背景，一定程度上也使得电信行业的垄断关系难以完全破除。例如，近些年各家运营商为了争夺市场互相设置互联互通障碍的情况时有发生，监管机构也只能通过文件的形式对各家运营商的情况进行通报，却没有强有力的奖惩政策，使得这些所谓的“处理”也就不痛不痒的过去了，并没有起到遏制市场不正当竞争的效果，用户真实需求也无法得到保障。

同时在这样的背景下，对电信行业的政府规制行为中，也缺少司法机构的介入与监督。

（三）、电信行业自身变化带来新的挑战