电信行业政府规制的法律完善(三)

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电信技术的发展，在不同程度上影响着电信业的自然垄断特性。以近些年出现的虚拟运营商为例，通过除传统运营商之外的企业进入数据通信市场，大大强化了市场的竞争，使这部分市场的特点发生了巨大的变化。但是同时，随着云技术技术的发展，各大运营商大张旗鼓的扩建骨干网、数据中心，而忽视了相互之间的互联互通性，又增加了用户对跨运营商进行数据通信的难度和成本。以IDC数据机房为例，对各大运营商互通性良好的BGP线路成本是普通线路成本的二至三倍，给大量依托于电信数据互通为基础的企业带来了额外的成本支出。如果不能进一步健全和完善法律体系，将很难从根本上解决如何以健康的、常态化的政府规制，促进市场良性竞争发展的问题。

而目前国际上卫星通信技术的发展，使数据通信市场格局又面临新的变化。卫星通信技术不再受地面基础设施的制约，一定程度上有助于打破垄断。但是卫星的发射资源、空间资源天然的自然垄断属性，使如何对这类新兴的通信服务企业进行政府规制面临巨大的挑战。同时还需要考虑如何对跨国企业进入中国市场进行有力的管辖。相应的规制行为的法律建设，不仅仅需要考虑本国的情况，同时也要兼顾国际贸易的管理与规范。

三、关于完善电信行业政府规制立法的思考

法律、法规先行，是一个现代、法制化的国家进行政府规制活动重要的前提条件。应当通过法律、法规的制定，取得社会共识，并在法律、法规的授权范围之下，进行政府规制，使对整个电信行业的管理，能够始终在法制的轨道上进行。

如前文所述，目前我国对电信行业的政府规制，主要依托于《电信条例》，存在着《电信条例》权威性不足，法律地位相对偏弱的不足，在法律执行等方面有模糊之处，给政府规制带来法律授权范围不够清晰、与其他法律法规存在冲突可能性的问题。而如《反不正当竞争法》、《公司法》、《反垄断法》等法律，比较偏原则性，更多的是考虑不同行业的共性，对电信行业的自身特点覆盖不足，同时执法的方式、执法的主体也待探索和完善，因此应当尽快的围绕电信行业的政府规制特性制定和颁布《电信法》。

而在《电信法》颁布之前，应当从如下几个方面完善立法与执法，更好的改进我国对电信行业政府规制的执法行为：

（一）、加强反垄断执法，进一步开放市场

由于电信行业的自然垄断属性，电信行业发展的核心问题之一是市场准入问题，市场准入也是电信行业充分进行市场竞争的必要前提。如果不存在新兴的企业进入电信市场，就不可能存在充分的市场竞争。我国一直将严格的审批控制措施作为电信行业市场准入的条件。根据《电信条例》的规定，政府相关机构的事前审批是从事基础电信业务前置条件，从事增值电信业务也需要获得事前审批。这样的审批事实上成为了特许经营许可，审批部门的自由裁量权发挥很大作用，即使在被审批人完全符合相关法律发挥的要求下，审批部门仍然可以作出不予批准的裁决，阻止其进入市场。在这样的过于严苛的市场准入制度之下，不论是固定通信业务还是移动通信业务领域、增值服务业务领域，我国的整个电信行业市场基本上仍然维持的是垄断格局。

以前些火爆的虚拟运营商概念为例，在行政部门自有裁量之下，诸多企业无法获得经营数据流量的许可，公众呼声极高的虚拟运营商进入市场打破运营商原有垄断格局的预期，成为过眼烟云，电信行业市场依旧涛声依旧。

目前中国市场上几个大的运营商中，除了中国联通接近于市场新进入者以外，其他的运营商均是原有运营商反复拆分调整的结果。这也说明了中国的电信行业市场的市场准入制度，并没有给电信市场带来新进入者，并没有促进电信市场的市场竞争。所以，国家需要在《反垄断法》、《反不正当竞争法》、以及将来要制定与颁布的《电信法》中改进目前市场准入审批的制度，对进入条件做出更为清晰的规范，进一步打破市场垄断和行政垄断的体制，开放市场。

（二）、清晰化政府规制执法主体分工

除了打破垄断、引入竞争，电信业改革另一个重要的措施是如何加强监管、进一步规范市场秩序。目前，我国的电信业监管制度并不完善，监管机构本身职能的模糊化，同时又常承担政策制定与执行的重任，角色不清晰。而我国政府又存在着相当多的部门在市场准入、价格制定等方面有执法权，一方面与电信监管部门的监管职能交叉重叠，另一方面又常造成三不管的状态，某些领域无部门负责。同时执法部门的手段与方法又常落后于市场开放的步伐，经常对一些新生事物管制缺位，等待新的技术、新的垄断方式已经造成较大社会影响才施以管制的弊端。

在复杂多变的市场和技术环境下，需要全面的对电信行业监管机构的执法责任、范围、分工进行梳理，体系化的推进监管机构的建设，奠定好电信行业的发展的制度基础。一方面，应当基于现有的法律法规体系，明确政府各个部门在电信行业政府规制行为中所扮演的角色，确定好各自的分工与职责，避免冲突的发生，减少政府规制的监管盲区。另一方面可以通过完善行政法规，建立各部门之间的协调机制，确保在政府规制过程中各机构有效的各司其职。

在现有法律法规体系允许的情况下，亦可以考虑设立独立的规制机构。针对电信行业设立独立规制机构是国际上其他国家政府的通行做法。将规制机构与电信行业主管部门的适当分离，可以有效的实现与运营商的独立与分离，减少外部干预。独立规制机构在执法过程中，应当将管理过程公平、公开。并且应当全面覆盖整个通信领域，实现全面的管理。

（三）通过立法优化联互通机制

电信行业的本质是解决人类社会的信息流动问题，因此互联互通应当是电信各类法规中的重中之重。而无论新的电信技术如何层出不穷，只要把握住互联互通的原则，一定是有利于促进电信业自然垄断属性的降低，是政府规制所必须选择的方向。

互联互通包括数据的互联互通，例如美国FCC著名的网络中立监管原则，要求运营商向每一个用户提供访问数据内容、接入设备、服务提供商的自有选择权。同时互联互通亦应包括电信身份的自由选择。随着信息化社会的发展，人们的数字身份的价值越来越高，甚至代表着巨大的无形资产。而在国内运营商通过限制人们数字身份的自由转移，事实上导致电信市场的非充分竞争，给新进入市场的竞争者制造了巨大的障碍。

促进电信市场有效的竞争，必须完善互联互通机制，同时还有利于提高电信业务量，确保国家、社会在电信基础设施上的巨大投入有更高的利用率，促进电信行业的进一步发展。

完全依赖市场机制决绝互联互通机制容易遇到一些问题，企业在追求利润最大化的工程中常常会利用垄断优势制造障碍，因此必须依赖于法律法规的完善，和政府的积极有效干预，才可以进一步完善互联互通机制。当前的法律法规体系对互联互通有作出框架性的约束，但是因为偏概念化、原则化，可执行性不强。政府应当利用好法律赋予的权限，积极主动的制定、颁布一些适应于技术发展和市场发展的行政法规，更及时的推进互联互通，为市场竞争创造良好的条件。

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