论行业协会的行政法律地位(二)

论行业协会的行政法律地位

 [摘 要] 随着我国经济结构和政治体制改革进程的深入，行业协会在社会利益多元化和政府职能减缩的情况下，作为一种新生的社会组织如同雨后春笋般的迅速涌现，承接起了大量政府转移下来的行政管理权，其涉及的业务领域范围越来越广范，显示出的作用也日益增强。作为一种社会中介组织，它充当着政府、企业与市场间的纽带和桥梁，并以一定范围的公共利益为导向开展各种活动，参与各项事务，在公共行政中起着重要作用。但是长期以来行政法理论却无法将行业协会的公共行政行为纳入到行政法的调整范围之内，其根本的原因在于行业协会的行政主体地位不明，所涉及的问题缺乏理论上研究和回应，这在一定程度上阻碍了我国行业协会的发展，由此影响了经济健康、稳定的运行。

 [关键词]行业协会 政府 企业 行政法

一、行业协会的概念

行业协会的概念，在不同的地区有着不同的表述，但大都不尽相同。我国社会学者认为，行业协会是具有共同利益的行业成员自发组成的介于政府和企业之间的非政府组织（NGO）和非盈利性组织（NPO），是连接政治国家与市民社会的社会自治团体。【1】法学学者认为：行业协会是以同一行业共同利益为目的，以为同行业企业提供各种服务为对象，以政府监督下的自主行为为准则，以非官方机构的民间活动为方式的非营利的法人组织。【2】

对此我们分析认为，行业协会是依法设立的，为了维护行业利益和社会公益的，具有公共服务宗旨，实行行业管理，行业自律与维权，连接政府与企业的非政府、非营利性组织。

二、行业协会的起源与发展历程

在人类发展的历史上，无论是政府还是市场，都为社会经济的发展起到了巨大的推动作用。各国根据不同的国情，围绕着政府与市场职能的理论，发展出不同的社会模式：政府至上或者市场之上，即要么主张政府在社会的主导作用，实行政府计划的社会模式，要么主张充分发挥市场的自我调节功能，实行自行市场的社会模式。早在中世纪的欧洲，就有英国经济学家亚当斯密为代表主张的“市场至上论”认为：政府只需保护国家与公民的安全，建设和维护公共设施及公共事业，对于经济活动政府无需干涉，有市场来自我调节就行了，同时认为管的最少的政府就是好政府。无论经济繁荣或是衰败，政府都不应该主动干预，市场会自动调节社会和经济的发展。但在1929至1933年爆发的资本主义经济危机中，市场至上论的缺陷被充分暴露了出来，从而引发一系列的经济与社会问题，导致了所谓的“市场失灵”。市场失灵了，人们便把求助的目光投向了政府，以凯恩斯的国家干预论为代表提出的“政府至上论”1926年被英国著名经济学家凯恩斯发表的《自由放任主义的终结》一文中，公开表明放弃自由放任主义的原则，主张通过政府对货币流通和信贷的调节来消除资本主义固有的失业和危机，认为政府有必要干预【3】。然而到了20世纪70年代，西方各国的经济由通货膨胀加剧到物价水平上涨，失业率也大大增加。尽管政府积极干预经济秩序和社会秩序，努力寻求市场秩序的正常回归，却无济于事，以至于在“市场失灵”的基础上，又出现了“政府失灵”。

市场、政府调节双双失灵，事实证明无论是市场调节还是政府计划，都有着自身难以克服的弱点和局限性，单靠政府或市场都不能使社会经济健康、稳定、有序的发展，市场失灵和政府失灵是必然存在的。

在此情况之下，人们不得不寻找政府市场之外的第三条路，以美国政治学家柯亨和阿拉托为代表的学者提出了“国家—市民社会—经济”的三分法，认为：市民社会是“介于经济和国家之间的社会互相作用的一个领域，由私人的领域（特别是家庭）、团体的领域（特别是自愿性的团体）社会运动以及大众沟通形式构成”，三分法为缓和国家和公民的对立提供了一个缓冲地带，特别是为公民个人对抗国家权力提供了一种组织形式和途径。这时，社会中介组织应运而生，这类组织的出现在一定程度上弥补了政府和市场双方的缺陷，而行业协会（组织）也正是在这种历史背景下蓬勃兴起并快速发展起来的。

三、行业协会的分类

根据不同的标准，行业协会有不同的分类，目前较常见的分类有：（1）按种类的不同加以划分（2）按地域的不同划分（3）按产生的来源划分两种：政府创办的，即通过分解和剥离政府行业主管部门，自上而下或体制内生成培育的行业协会。简称“官办”又称自上而下型。另一种是体制外途径生成的行业协会，是由一定数量的成员因共同的利益需求自愿设立的，并根据《社会登记管理条例》取得社会团体法人资格的民办协会。简称“民办”。又称自下而上型。

四、 行业协会的职能发挥

行业协会的职能是指行业协会在发展过程中的职责和作用。在精简政府机构、转变职能的今天，行业协会被赋予更多新的公共职能，广泛活跃在教育、科技、卫生、文化、体育、养老、法律援助等多个领域，在促进经济发展、繁荣社会事业、创新社会管理、提供公共服务、增加就业岗位、扩大对外交往等方面发挥了重要作用，已成为我国社会主义现代化建设不可或缺的重要力量。

自上纪90年代以来，我国由政府宏观调控的计划经济转向行业管理的市场经济，政府不再直接管理市场，行业协会开始被赋予越来越多的新的公共职能。我国行业协会已发展多年，但仍没有对行业协会的职能、地位、性质等确定位，没有一套完整的政策法规，这就影响了行业协会发展的步伐，其重要性没有得到发挥。

当前，政府主动退出和让渡成为我国行业协会有限的管理职能来源。《行业协会及其在中国的发展：理论与案例》中提到，某市的调查显示，有近高达70%的行业协会提出制约行业协会开展工作的首要原因是“政府机关的授权和扶持力度不够”。 值得关注的是，在深圳市有关规定中，特别强调了行业协会应“经市政府业务主管部门的同意”才能行使相应职能。

这说明行业协会与政府的关系上更多的是强调行业协会的辅助作用，其管理职能被政府部门抓在手中，只挂空名，而无实权。许多自上而下产生的行业协会依附于国家行政机关，官方色彩浓重，实际上行使的是辅助的职能。这使得行业协会在市场经济中不能成为真正的行业利益代理人，减弱了其对企业的吸引力，制约了其发挥作为市场中介组织的作用。而对于自下而上的行业协会，由于其属于民间性质，受计划经济体制的影响，政府对它们进行严格的管理和制约，忽视了对它们的支持，导致了他们的作用难以得到发挥。总体而言，现在行业协会大都职能不完善，更习惯依赖政府的支持，不能适应改革和发展的要求。

六、行业协会的行政法律地位

行政法律关系就是指行政法律发挥规范力，产生的当事人之间的权利与义务关系。【4】

行政主体就是在行政法律关系中享有一定权力，同时要承担一定义务的组织。行政主体包括行政机关和法律、法规授权组织。其中法律法规授权的组织主要包括行政机构、事业单位、企业单位、社会团体、其他组织。理论上讲，行业协会作为社会团体的一种，在法律法规的授权的情况下，应该是可以成为行政主体的，但从实际来看，自上而下的行业协会的领导一般由主管机关人员充任或直接兼任，有的行业协会甚至还直接套用行政级别，其享有的权利是通过政府转移的权利，即该行业协会享有的行政权是行政主体，这一点容易被接受。而对于自下而上的行业协会，根据内部章程形成的权力尚未得到法律法规的认可和政府的确认，很难进入公权力的领域，所以他们难以具有行政主体资格，这就说明，行业协会的独立性无法得到保障，行政主体地位在现实中存在着很大的局限性。

七、我国行业协会的发展前景

    目前， 我国行业协会越来越受到党和政府的高度重视，十七大确立了加快我国行政体制改革，建设服务性政府的方针，着力转变政府职能，强化社会管理，完善公共服务体系的建设，这为我国行政主体理论的变革和创新提供了新的契机。十一届全国人大一次会议审议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，十八届三中全会提出必须加快社会事业改革，努力为社会提供多样化的服务等需解决的事项，交由社会组织承担。新一届政府出台的养老、健康、家庭服务等政策性文件，也都鼓励行业协会（组织）参与社会治理，提供公共服务。更令人振奋的是，提出了到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的总目标，坚持统筹兼顾，积极稳妥，分步实施的总体方略，相信不久的将来行业协会的行政主体地位会清晰明确，其独立性、自治性也会得到保障，我们将会看到我国行业协会更好的发展前景。

参考文献

1、姚岚秋：《论行业协会的法律性质及规制》第8页，载于华东政法大学硕士学位论文库

2、韩荣和：《行业协会法律问题初探》，载《法律图书馆》

3、郭晓聪：《政府经济学》，中国人民大学出版社，2003年第一版，第14页。

4、《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第55页。