人民调解制度的发展与完善01(二)

　　建立国家财政预算扶持与地方财政预算支持相结合制度。对人民调解组织的财政支持应当按照“地方财政预算为主，国家财政预算为辅，收益单位适当补充”的原则，以保障人民调解工作的顺利开展。

　　对此，建议规定：一、司法行政部门指导人民调解工作经费列入同级财政预算；二、各级人民政府应当支持人民调解工作，人民调解委员会工作经费和人民调解员补贴经费，各级人民政府可以结合本地区的实际情况给予适当补助；三、贫困（欠发达）地区人民调解工作所需必要费用由省财政实行转移支付（予以补助）；从而体现政府对人民调解工作的适度保障和支持，形成分级分类多渠道解决人民调解经费的机制。同时鼓励有条件的地方通过政府购买服务的方式来解决人民调解的经费问题。预防、化解社会矛盾，需要政府、市场、社会三方共同的努力。通过政府购买服务的方式资助人民调解的发展是依托政府和市场之外的第三方力量，预防和化解矛盾，提高社会对矛盾纠纷自我消化、自我调和的能力的重要举措之一。

（二）积极探索人民调解与行政调解、司法调解的衔接，建构多元化纠纷解决机制

　　纠纷解决及其机制的形成，永远是一个实践先行的动态发展过程，目前在积极立法、寻求制度突破的同时仍应该充分鼓励各种积极的实践和尝试，多元化纠纷解决机制的建构。在建立多元化纠纷解决机制的问题上，最大的障碍首先是来自各个权力机关和部门之间的权力和利益之争。而解决这一问题的关键是实现各权力机关在纠纷解决过程中的协调，形成民间调解、行政纠纷解决和司法诉讼之间的合理衔接，从而形成一个良性互动、功能互补、程序衔接、彼此支持的有机体系。

1.积极探索人民调解组织的各种形式及与行政调解、司法调解的衔接机制

　　近两年来，我国还出现了人民调解组织的新形式：（1）个人、合作型调解工作室，如上海等地以“李琴工作室”为代表；（2）将人民调解的触角拓伸到消费维权等专业性、行业性调解领域；（3）在公安派出所进驻人民调解工作室，如珠海在29个派出所设立了人民调解工作室；（4）在人民法院派驻人民调解工作室，联合开展审前调解、联合调解等，如深圳福田区等。从我省深圳、珠海等地的实践来看，人民调解与行政调解、司法调解的衔接取得了显著的社会效果。例如，珠海市香洲区梅华街人民调解委员会调解过这样一宗刑事案例：被害人为一名6岁儿童，被告人是被害人的外公，被告人驾驶车辆在自家院子里准备停车，在倒车过程中不慎将其外孙即被害人撞死。对于这起特殊的案件，如果依照刑法及刑事诉讼法的规定将被告人绳之以法，对于这个家庭来说无疑是雪上加霜。该案件经珠海市公安部门批准，委托梅华街人民调解委员会进行调解，最终以被告人向被害人的父母（即其女儿、女婿）赔礼道歉，被害人的父母给予谅解宽恕，双方达成和解协议结案。从这个案例可以看出，人民调解方式已经探索进入刑事和解制度，它的介入可以最大限度地有效修复被破坏的和谐社会关系，更有效地保护被害人的合法权利。据统计，深圳市基层派出所每天接报的警情约60%为非警务的纠纷，公安机关要耗费大量的警力去调解，一定程度上影响了刑事打击和治安管理的效能，而推行“警民联调”工作机制，在基层派出所办公楼内设立“警民联调”工作室，将街道的人民调解与公安的治安调解有机结合，可以节约司法成本，加强治安防范及密切警民关系，使大量的非警务纠纷从基层派出所剥离，盘活了一线的警力，化解了大量的民间纠纷，提高了群众的满意率，对构建和谐社会做出了积极的贡献。人民调解与司法调解的衔接主要体现在法院设立“人民调解窗口”或人民调解工作室，让人民调解员参与案件诉前和诉讼过程中；调解程序与诉讼程序衔接，人民调解协议书与民事调解协议书、法院判决的效力衔接，建立法院指导人民调解工作的长效机制等方面。如珠海市驻香洲区南湾法庭人民调解工作室受理人民调解案件227宗，成功114宗，其中93％是法庭立案后委托人民调解工作室进行调解的。

　　笔者认为，要敢于在法律体制不完善的领域里创新探索，不争论、不质疑，经过一段时间的探索，再通过法律确定其基本原则，以及每一种具体制度、程序的地位、组织形式、人员构成、基本程序、效力、相互间衔接及司法审查的方式和程序。而人民调解制度将在这一过程中再次获得新生。

2.建构人民调解与行政调解、司法调解衔接多元化纠纷解决机制，应把握以下几个问题

　　（1）专业化的人民调解队伍和政府的支持是人民调解得以顺利发展的有力保障。如珠海市建立了一支专职人民调解员队伍，通过调解工作的专职化和专业化，实现专、兼结合，扭转有机构无人员的局面。专职人民调解员分别在各镇（街）人民调解委员会调解中心和派出所（基层人民法庭）人民调解工作室从事人民调解工作。目前全市共有23个派出所建立了人民调解工作室，每个工作室配3名专职人民调解员。从2008年1月到10月30日止，全市23个驻派出所调解工作室共调解纠纷1794件（其中属于公安派出所委托调解的行政案件768件，占受理纠纷总数的43％；属于派出所移交的非治安类民间纠纷1026件，占受理纠纷总数的57%），成功调解1619件，调解成功率达90.2%.在市财政局的通力协助下，人民调解工作经费得以落实。市公安局不但帮助解决了人民调解工作室的专门办公用房，进行了统一的装修，配备了必要的办公设备，而且还承担了专职调解员聘用经费、培训经费。各级人民法院选派业务能力强、经验丰富的审判人员担任基层人民调解组织的业务指导员，加强对人民调解工作的业务指导。

　　（2）完善的制度建设是多元化纠纷解决机制可持续发展的坚强保证。如珠海就出台了一系列的规范性文件：市公安局与市司法局会商制定了《公安派出所人民调解工作室管理办法》；市法院在制定《珠海市法院民事调解工作规范》的基础上，与司法局会商制定了《关于司法调解和人民调解相衔接的工作意见》；市人民检察院会签印发了《关于建立民事控告与人民调解衔接机制的意见》，与市建设局会签印发了《关于充分发挥人民调解组织作用化解物业管理纠纷的通知》，与市妇联会签印发了《关于通过人民调解组织维护妇女儿童合法权益的意见》，以上制度较好地推动和保障了人民调解与行政调解、司法调解的有效衔接和运作。

（3）职权法定、职责明晰是衔接工作取得实效的关键

　　三大调解的有机衔接不是联合调解，而是在分工基础上的系统整合，实现各种调解方式的有效对接与协调运作。为了避免衔接工作的随意性与盲目性，必须明确“职权法定”的原则，各人民调解委员会、公安派出所、基层人民法庭都始终坚持这个原则，严格依据各自的法定职权开展工作，既分工明确又互相配合。同时，对工作流程进行细化，杜绝衔接工作中可能出现的职责不清、互相推诿的现象。