论法院执行指挥中心的建设(一)

论法院执行指挥中心的建设

[摘要] 近年来，为了攻克执行难、执行乱等制约执行工作发展的问题，根据最高人民法院《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》的要求，加强顶层设计，从执行工作的指导思想和理念、执行权运行机制、执行工作信息化和规范化建设等方面锐意改革创新，在深入调研的基础上，法院决定建立覆盖全国、内外联动、快速反应的全国法院一体化的执行系统，成立法院执行指挥中心，以便最大限度地维护当事人的合法权益，实现社会的公平正义。

[关键词] 法院执行指挥中心  执行联动机制  执行信息化  执行规范化  一体化  

一、法院执行指挥中心的概念与工作原理

（一）“法院执行指挥中心”的概念

法院执行指挥中心是负责执行联动工作的日常办事机构，是执行快速反应机制的载体，特点是快速反应、快速处置，行使的权力属性是执行权中的执行实施权和行政事务管理权，为案件执行服务的办事机构。

    （二）法院执行指挥中心的工作原理

第一，法院执行指挥中心依托执行案件管理系统，建立统一管理、统一协调、统一指挥、辐射各级人民法院的执行指挥系统，利用信息技术手段，将执行网络查控、远程指挥、信用惩戒、司法信息公开及网上执行服务，执行风险评估与预案、执行流程及绩效考核管理、数据挖掘机智能分析决策等系统有机整合为一个整体，实现辖区内三级法院的信息共享、联动配合和规范管理。

第二，法院执行指挥中心协同省（自治区、直辖市）级金融、国土、住建、公安、工商、证券、保险、民航、交通、铁路等协助执行单位及有关政府职能部门、金融监管机构、承担行政职能的事业单位及行业协会等单位，通过专线或政务网进行网络连接，建立“点对点”网络查控和信用惩戒系统，由系统自动进行信息筛选和数据交换，实现对银行存款、土地、房产、车辆、股权、证券等财产的网络查控，对失信被执行人进行信用惩戒。

第三，法院执行指挥中心积极协调和促进省（自治区、直辖市）级协助执行部门尽快实现数据集中，积极推进网络查控系统的建设，最终实现对被执行人财产的网络查封、冻结、扣划一体化的工作目标要求。

第四，法院执行指挥中心的执行指挥系统以网络查控、远程指挥为主要功能，以及节点控制、信息公开、信用惩戒、监督管理、决策分析等作为辅助功能实现其执行效率一体化和规范化。

二、法院执行指挥中心统合“社会联动”机制

社会是一个共同生活的整体，协助司法机关维持社会秩序，维护法律的统一实施，市所有社会成员的义务，而且根据有关规定[杨荣馨：《中华人民共和国强制执行法（专家建议稿）》立法理由、立法例参考与立法意义，厦门大学出版社，2010年版，第15页。]，有关国家机关、社会团体、企业事业单位和个人应当依法协助执行机构调查和执行生效法律文书。因此，加强联动机制建设[江必新：《新诉讼法讲义：执行的理念、制度与机制》，法律出版社，2013年版，第154页。]，刻不容缓，而且长期的司法实践表明，“执行难”并不是单纯的法律问题，而是政治、经济、文化等诸多因素相互交织所产生的复杂的社会问题，解决“执行难”是一项系统工程，仅仅依靠法院加大执行力度是难以彻底解决的。要从根本上解决“执行难”，必须形成社会整体合力进行综合治理，使有履行能力的被执行人因拒不履行生效法律文书比自动履行付出更大的经济和信用代价，逐步形成了“被执行人自动履行为主、人民法院强制执行为辅”的执行工作长效机制。比如：近年来，北京市法院积极探索综合治理“执行难”工作思路，创新工作机制，综合运用政治、经济、行政等手段协同解决“执行难”，建立了常态化的综合治理“执行难”联动机制。主要表现为：

（一）综合治理解决“执行难”

一是完善北京市解决执行难联席会议制度。根据《关于建立和完善解决执行难问题联席会议制度的意见》，明确执行难联席会议成员单位包括市公安局、市国土局、市住建委等多家单位。并明确了联席会议的组织领导、工作职责、议事规则，为综合解决执行难问题提供了制度保障。联席会议在2009年清积活动中发挥了重要作用。

二是建立特困群体执行救助制度。市高级法院与市民政局于2006年6月正式会签《关于解决执行难案件中困难人员生活救助问题的意见（试行）》，首次在一个省（直辖市）的范围内建立了特困群体案件执行救助制度。2008年8月，市委政法委组织协调市民政、财政、劳动和社会保障部门与市高级法院联合制定了司法救助基金管理办法。据司法统计，2010年市高级法院执行局共拨付救助资金1080万元，解决积案344件，2011年前三季度共拨付救助资金674万元，解决积案126件。通过救助资金既解决了信访当事人的实际困难，又实现了息访目标。

三是建立协助人民法院执行网络。北京市各区县以乡镇（街道）现有的社会治安综合治理网络为基础，在辖区内建立了协助人民法院执行网络，明确各协助执行网络成员单位的具体负责人，有效保证了协助执行网络的通畅运行。在法院的执行案件过程中，协助查找被执行人，协助调查、控制、处分被执行人可供执行的财产，与法院一同维持执行秩序，做各方当事人及相关群众的思想教育工作，处理突发事件工作。各成员单位也及时将在协助法院执行过程中遇到的问题及相关建议反馈给法院。各成员单位密切配合法院的执行工作，使北京市的协助执行工作取得了长足进步。

（二）社会联动机制的效果

北京市已形成了法院与政法各单位及其他行政机关、职能部门间的执行联动配合机制。

一是在各协助执行单位的配合下，成立北京市法院执行信息查询中心。2010年7月，最高法院与十八家中央单位联合下发了《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》，要求全国大力推动执行联动机制的建立和完善。在相关协助执行单位的积极配合下，北京市法院成立了执行信息查询中心。查询中心的建立，就是要通过信息共享平台，尽可能多地提供被执行人和被执行财产的信息。由于我们的社会信用制度还不够健全等原因，一些当事人想方设法逃避执行，法院仅凭一己之力难以查找被执行人的财产，致使国家的强制执行力不能发挥作用，不仅给执行工作带来危害，甚至成为严重的社会问题。因此，市高级法院进一步加强与各相关单位的联系沟通，充分发挥联席会议制度的作用，整合法院内部资源和社会管理资源，利用信息化平台，建立查询中心。不仅为北京市法院财产查询工作节约大量的人力、物力，也减轻了各协助执行部门的相关工作压力。而且，法院能够从各协助执行部门的信息库中直接查询到被执行人的身份、财产信息，各协助执行部门也能够从法院获得被执行人不履行生效法律文书的信息，对被执行人采取某些限制措施，不仅有利于执行问题的综合治理，也是通过这一威慑机制，有利于社会信用体系的建立。

二是与政法各单位建立协作配合机制。比如，2003年、2007年公、检、法、司会签有关工作文件，完善拒执罪的办案程序及各部门协作配合的机制。2009年，市委政法委组织公、检、法、司各方会签《关于加强协作配合推动法院执行工作顺利进行的通知》，对公安出警执行现场、协查被执行人及车辆等作出明确规定，进一步完善了包括公、检、法、司在内的相关部门的协调配合机制。

虽然北京市在建设执行威慑联动机制方面取得了一些成果，但从北京市层面来看，受各方面因素影响，还存在不少的困难和问题：（1）信息共享难（2）协助执行机制不完善（3）威慑联动难。对此人民法院采取建立国家执行威慑联动机制，在被执行人未履行生效法律文书确定义务的情况下，联合金融、工商、出入境等政府职能部门，通过限制或者禁止被执行人融资、投资、置产、转让财产、出境、日常高消费等措施，促使被执行人自动履行义务的一种法治机制。 另外，国家执行威慑机制的建立，将对执行工作乃至社会诚信体系的建设发挥至关重要的作用。

三、法院执行指挥中心的信息化管理

在新的时代背景下，完善执行工作格局，推进执行信息系统与社会征信系统对接，对进一步提高执行案件的质量、效率和效果，确保当事人合法权益得到及时兑现，非常关键。信息化机制建设[江必新：《新诉讼法讲义：执行的理念、制度与机制》，法律出版社，2013年版，第210页。]，既是破解法院执行工作难题的现实需要，也是推进社会诚信建设和司法公信建设的重要举措。因此，人民法院必须确立目标和思路，以信息化实现执行流程重塑，实现办案的智能化、管理可视化。

（一）信息化理念的运用

近年来，为了攻克执行难、执行乱等制约执行工作发展的问题，北京法院注重顶层设计，从执行工作的指导思想和理念、执行权运行机制、执行工作信息化和规范化建设等方面锐意改革创新，实现通过高效、规范、公开、文明的执行，最大限度地维护当事人的合法权益。

执行工作原来是整个法院业务工作中手工化、个性化操作最强的，随着信息化发展和司法公开的推进，执行工作的形势和任务发生了深刻变化。网络信息技术的发展及其在执行工作中的应用，为执行工作带来了重大影响和机遇。信息技术对于执行工作发展的极端重要性，实现了以信息技术手段，改革办案流程、管理模式和公开方式，一体推进执行办案、执行管理、执行公开的智能化、可视化，实现高效、规范、公开、文明的执行工作目标。

（二）信息化管理的特征

根据信息化建设的总体思路，集中力量攻关研发了北京法院执行指挥系统，建立供执行法官使用的执行办案平台、供管理者使用的执行管理平台、供当事人及公众使用的执行公开平台。针对传统执行工作模式仅以审限为流程管理方式所造成的执行程序不清晰、财产状况不透明、执行措施不公开的弊端，执行指挥系统通过对执行程序中各个环节的重新梳理、整合，对执行工作进行集约化操作、流程化运行、节点化控制、扁平化指挥的流程重塑，建立了以智能化办案系统为核心的管理可视化。

1.集约化操作

执行办案平台根据执行工作规律设计开发了程序类、财产类、行为处置类、管理服务等四大类35个功能模块，涵盖包括执行立案、财产查控、财产变价[财产变价是指执行机关已被查封、扣押的财产强制出卖，以实现物状财产转换为金钱财产，并以所得价金清偿债权的执行措施。]、案款管理、结案等全部执行流程的所有功能，每个功能模块相当于智能手机的一个APP程序，执行法官可以根据工作需要或习惯定义每个模块位置。功能模块的设计简约而人性化，将复杂、立体的执行工作程序以平面、直观、智能的形式展示在法官面前，法官可通过功能模块进行集约化操作，节约执行法官的办案时间，提高了执行效率。

2.流程化运行

通过将信息技术和执行工作业务规范进行高度融合，把执行工作在程序、期限等方面的规范要求植入办案平台，把纸面的制度规范变成计算机管控的工作流程，实现执行工作流程化的运作和管理：案件受理后，财产查询工作由高级法院通过网络查控统一集约完成，下一步执行根据调查结果，区分有无财产分类处理：对无财产可供执行的，终结本次执行程序，进入单独的数据库进行管理；对有财产的，按照财产控制、财产处置和案款发还的流程运作实施。

3.节点化控制

针对执行不规范、随意性较强乃至出现消极执行、选择性执行的现象，在设计执行程序功能模块的同时，对每个功能模块内部、模块之间的关系进行全面详细的分析，将执行中关键的程序、时间、权限要求设置成节点，共设置监督督促类节点、提示提醒类节点、强制类节点等三大类共130余个关键节点，以节点的形式对执行办案进行自动、全面、系统的管理，并且联通案件管理子系统，为各级管理者提供网上审批、流程节点监控等服务，通过节点达到监督、控制、管理、服务、提示等目的。

4.扁平化指挥

以法院执行指挥中心试点为契机，在北京市三级法院建立法院执行指挥中心体系，开发执行指