论人民调解制度的发展与完善(一)

论人民调解制度的发展与完善

【摘要】人民调解制度是我国特有的一种纠纷解决制度。它是指在人民调解委员会（包括城市的居民委员会和农村的村民委员会）的主持下，通过说服教育的方式，劝解双方当事人互谅互解，从而消除纠纷的一种纠纷解决方式。我国的人民调解制度具有群众性、民主性的特征，其性质是一种司法辅助制度，是一种人民民主自治制度，是人民群众解决纠纷的一种手段。尽管人民调解制度在纠纷解决方面发挥了较大作用，但很长时期以来，它也面临着各种问题，存在较多的制度性缺陷。这些问题和缺陷影响了这一制度功能和效用的充分发挥。随着我国改革开放和经济社会的快速发展，社会主义法治的不断完善，人民调解工作的传统模式受到挑战，新时期人民调解工作如何定位、怎样发展创新人民调解工作，是摆在我们面前的重大现实问题，亟待我们认真研究。进一步完善人民调解组织建设、加强经费保障、提高人民待遇、建立规范化制度；进一步完善人民调解化解纠纷的功能，以有限的调解资源达到调解效果的最大化，是一项新的课题。本文在总结人民调解制度的历史发展基础上，深入分析人民调解制度存在的问题，进而提出简单评价并指出如何完善当前人民调解制度。

【关键词】人民调解  历史发展  制度  问题  完善

一、人民调解制度概述

（一）人民调解的概念与特征

学界对调解的定义多有概括：辞海的定义为：通过说服教育和劝导协商，在查明事实、分清是非及双方自愿的基础上达成协议、解决纠纷。在我国是处理民事案件、部分行政案件和轻微刑事案件的一种重要方法。[ 《辞海》（缩印本），上海辞书出版社，1990版，第453页。

]中国大百科全书对调解的概括是：双方或多方当事人之间发生民事权益纠纷，由当事人申请，或者人民法院、群众组织认为有和解可能性时，为了减少讼累，经法庭或者群众组织从中排解疏导、说服教育，使当事人互相谅解，争端得以解决，是谓调解。[ 《中国大百科全书》（法学卷），中国大百科全书出版社，1984年版，第589页。

]现代我国人民调解是指在人民调解委员会主持下，通过说服教育，规劝引导纠纷当事人互谅互让，平等协商，依照法律、政策和社会公德自愿达成协议，从而消除争执的一种群众性自治的纠纷解决方式，[ 胡泽书主编:《人民调解教程》，中国政法大学出版社，2004年版，第1页。]是我国民间自我管理、自我教育、自我服务的调解民间纠纷、维护社会稳定的一项社会制度，在我国有着悠久的历史渊源和深厚的文化基础。作为一种解决民间纠纷的传统形式，人民调解在化解矛盾、平息纷争、消除隔阂、沟通关系方面，起着不可替代的作用，在国际上享有“东方之花”的盛誉。[曹可建、彭金池、梁飞彩：“论社会主义市场经济条件下的人民内部矛盾”，载《湖南社会科学》第59—61页。]各地的人民调解委员会是在村民委员会和居民委员会之下设立的调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作，在调解民间纠纷，防止民间矛盾激化，把纠纷解决在基层，消灭在萌芽状态方面做了大量的工作，促进了社会的稳定。人民调解作为解决矛盾纠纷的方式之一，有着简洁、高效、便利之特征，以其便民性、主动性、亲和性和情理法共融性，把大量的矛盾纠纷化解在萌芽状态，大大减少了信访量、诉讼量和可能发生的违法犯罪，在维护社会和谐稳定中发挥着独特的作用，赢得了人民群众的好评和社会各界的认可。因此，越来越多的人选择调解方式化解纠纷。

（二）人民调解制度的历史发展

   用调解得方式平息民间纠纷在我国有很长的历史，最早可以追溯到西周奴隶时代。据考证，在3000多年前的西周官府中，就设有“调人之职””司万民之难而谐合之”的官职，专司调解纠纷，平息诉讼，维护社会秩序的工作。 秦汉以来的司法官更是奉行调处息诉原则，到两宋调处呈现制度化趋势，至明清调处已趋于完善。 辛亥革命胜利后，孙中山先生开始全面引进西方法制，建立近代化的资产阶级政治体制。但是，由于各种各样的原因，这套法律制度并未能在中国土地上生根发芽，传统的调解仍成为解决纠纷的首选。直至中华民国时期也有调解制度的规定。

历史上的民间调解，大致有半官方的“乡治调解”，部落宗族内部的“宗族调解”行业中的“行会调解”和社会普遍存在的“邻友调解”四种形式，这些调解方式是伴随着生产力的发展产生的，同时又促进了种族延续和社会发展。调解制度作为司法制度的补充，是中华民族和为贵传统的良好体现。[王公义.“人民调解制度是剞劂社会纠纷的重要法律制度”《中国法律》，2005.8. ]

我国当代的人民调解制度是在继承了历史上民间纠纷的基础上通过中国共产党实行基层民主及群众自治的历史过程中逐渐形成的。它萌芽于土地革命时期，成型于抗日战争时期，确立于建国初期。新中国成立后特别是改革开放以来，人民调解制度得以快速发展，人民调解委员会作为基层群众性组织的法律地位及其主要职能被宪法等法律、法规所确定，使“人民调解”在中国不仅成为一种成为一种纠纷解决的技术或方式，更成为构建社会主义和谐社会的一种重要制度。2010年8月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了《中华人民共和国人民调解法》，并于2010年1月1日起施行，首次将人民调解立法，加强了人民调解委员会的组织建设和业务建设，把我国人民调解工作推进到新的历史阶段。

二、人民调解的性质和地位

（一）人民调解具有群众性。人民调解委员会不是行政机关，也不是司法机关，而是村民委员会和居民委员会下设的调解组织。调解人员在调解活动中只是人民调解员，并不具备其他行政职务。纵观全国，我国已经建立了较为健全的人民调解体系，因而它具有广泛的群众性。

   （二）人民调解具有自治性。作为基层群众子之行组织的一部分，实现群众自我管理、自我服务是人民调解委员会的重要职能，是维系人民群众的纽带的重要一环。当事人是否选择调解完全出于自愿，调解组织不能强迫当事人调解。纠纷当事人是在完全自愿、平等自由的前提下，由中立的人民调解员主持进行，并且晓之以法、明之以理、动之以情，在此过程中，当事人不受压制和强迫，与充分的自治选择权。

人民调解具有主动性。《人民调解法》第十七条规定：当事人可以向人民调解委员会申请调解；人民调解委员会也可以主动调解。当事人一方明确拒绝调解的，不得调解，这是人民调解主动性的表现。

人民调解具有民间性。人民调解所调解的范围是民间纠纷。调解除了依据法律、法规、政策外，大量地运用社会公德、乡规民约。在解决程度上有便捷、随意的特点。

三、人民调解制度的优势与必要性

   人民调解是人民群众自我管理、自我服务、自我教育、自我约束，自主管理社会事务的一种很好的形式，是社会主义民主的具体体现。人民调解所遵循的合理合法、平等自愿、尊重当事人诉讼权利的原则，以及说服教育、规劝疏导、友好协商的调解方法和手段，可以使当事人平心静气、不伤和气地平息纷争，化解纷争，符合中华民族的传统美德和社会主义道德风尚。

（一）调解以纠纷当事人的自愿为前提，充分总尊重当事人的权利

从程序上看，调解的启动、进行以及结果的履行等都取决于当事人的自愿。调解员虽然在调解过程中可以进行说服劝解，甚至可以提出解决的方案，但采用与否仍取决于当事人,当事人权利受到尊重 。新颁布的《人民调解法》律明确规定了当事人自愿平等、不违法、尊重当事人权利的原则。自愿平等原则的确立，有利于保障定纷止争的效率。不违法原则是坚持依法调解，公正解决矛盾纠纷的基础。尊重当事人权利原则，就是当事人在调解与其他维权途径面前完全有自主权。当事人不管是在调解前，还是调解中，甚至是调解后都可以放弃调解转而通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。

调解的方式具有主动性，有利于及时解决纠纷。

   与民事诉讼程序不告不理相比，人民调解员可以主动介入纠纷进行调解。特别是通过广布的调解组织网络，定期排查纠纷，把纠纷消灭在萌芽状态，把纠纷解决在基层。抓早、抓小、抓苗头，把工作的重心放在预防预测上，把矛头纠纷消除在萌芽状态，是人民调解的优势所在。

   （三）调解的成本小，减轻了人民群众和法院的压力

   《人民调解法》第四条规定：人民调解委员会调解民间纠纷，不收取任何费用。减少因诉讼等相关费用过高而带来的不便，减少诉讼成本，维持社会正常关系，并且具有较高的保密性，因而备受欢迎。新调解法的颁布着重在调解委员会的主持下，就近、及时地化解民间纠纷，以最短的时间完成对矛盾纠纷的处理，能降低纠纷解决成本，减轻人民群众和国家财政的负担。一方面考虑在行政受案前转入人民调解程序，另一方面考虑将过去在公安机关主持下的调解转换成《人民调解法》框架下实行的人民调解，使协议具有法律效力，从而有效地降低司法行政成本。此外，调解组织运行成本小，其数量远远多于法院，而且分布也比法院广泛得多，当事人有纠纷可以就地解决，而不必一趟一趟地跑法院，解决纠纷的支出要少得多。

调解结果的灵活性

人民调解可以因地制宜、因时制宜、因势利导、取长补短，多方面考虑纠纷的原因以及可能性的实施方案，只要不违反法律的强制性规定、不损害社会公共利益、不损害第三人的合法权益，当事人可以自由处分自己的权利，而无需拘泥于僵硬的形式，灵活性高，使矛盾双方更加容易的接受。《人民调解法》的相关规定更是凸显了人民调解的灵活便捷、便民利民的特点和优势，要求在充分尊重当事人权利的基础上，采取多种方式帮助当事人达成协议，避免人民调解程序司法化的倾向。

四、新时期人民调解制度面临的问题

如上述所言，人民调解制度不论在社会生活中还是我国的法制建设和社会发展方面都发挥着重要的的作用。但我国的人民调解制度在目前的运行方面也存在着很多问题，影响了其作用的充分发挥。随着我国社会的发展，人民调解制度存在的问题也日益凸显，以前的各种规范性文件和新颁布的《人民调解法》虽然对相关问题有所涉及，但仍未能从根本上解决一些问题，这些问题概括起来包括：

（一）人民调解制度缺乏必要的资金保证

   人民调解实行不收费原则，历来如此。这一原则最早明文规定于1989年的《人民调解委员会组织条例》，2002年颁布的《人民调解工作若干规定》、2010年通过的《人民调解法》都重申了这一规定。由于人民调解的自治性，绝大多数调委会没有充足经费。其工作经费和调解员的补贴经费由村民委员会或居民委员会、企事业单位自行解决。而作为其指导机关的司法行政机关也只是通过同级人民政府的支持，来解决人民调解的指导和表彰经费。所以人民调解组织的工作经费来源非常单一，就是依靠它的设立单位。因而，缺乏工作经费是人民调解工作发展的“瓶颈”。因为缺乏资金，无法建立调解人员的保障体系，使得调解员的补贴经费无法解决，广大基层调解员对矛盾调处无法“轻装上阵”，这极大地影响了调解的效果。随着人民调解工作量的增大，人民调解的成本支出也大幅增加，超过了一些设立单位特别是经济欠发达地区的村民委员会、居民委员会、乡、镇、街道的承受能力，长期以来经费短缺引发的调解队伍不稳定、调解员素质不高等问题已成为困扰人民调解工作发展的重要因素。除少数地方外，大部分地方调解工作经费也没有列入财政预算，无法开展培训、表彰等活动。保障经费落实力度不够，人民调解工作的日常运行经费匮乏，阻碍了人民调解工作的更好更快发展。

（二）人民调解队伍素质普遍偏低。

我国《人民调解法》第十四条规定：“人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训。”。该条规定是我国现行人民调解制度关于人民调解员任职资格的最高规定，因该内容没有具体的量化标准，所以在实际工作中就会导致人民调解员队伍素质层次不齐的局面。由于大部分人民调解员身处农村，调解队伍中“两低一高”（文化低、素质低、年龄偏高）的现象突出。调解员整体素质不高，文化程度相对较低，法律知识和相关工作经验溃乏。政策法律素质、业务能力和水平偏低，调解多依靠对地方习俗的了解、纠纷解决的经验及自身的威信，不能对纠纷作出正确的法律上的分析与判断等诸多问题，总体上适应不了依法治国方略下的调解工作，导致调解成功率不高。此外队伍不够稳定，人员变动大。一批调解