论人民调解制度的发展与完善(二)

（三）调解范围较为单一

新形势下随着改革开放的深入发展，我国的人民内部矛盾纠纷呈现出新的特点和明显的发展趋向，主要表现在广泛性明显、复杂性加大、群体性突出、对抗性增强。另外，矛盾纠纷的主体由公民与公民转化为公民与经济组织、与企业、与基层干部、与基层政府及管理部门；矛盾纠纷的内容也由婚姻、家庭、邻里、房屋宅基地等简单的涉及人身权益、财产权益方面的纠纷发展为经济合同纠纷、土地承包纠纷、干群关系纠纷、下岗待岗职工与企业的纠纷、拆迁征地纠纷等，调解范围呈现多元化。目前人民调解工作按照有关规定和要求仅仅限于“公民与公民之间有关人身、财产权益和其他日常生活发生的纠纷”的民间纠纷的调处，有以下情形的，不得受理：1.、法律、法规明确规定由有关部门管辖处理的；2.人民法院已经受理或正在受理的；3.一方当事人不同意进行调解的；4.已构成犯罪或构成违反治安管理处罚行为的；5.已经申请基层人民法院处理或处理完毕的；6.其他不属于人民调解受理范围的。而对于新时期的这些民间矛盾纠纷的新变化、新需求，人民调解这种诉讼外纠纷解决机制其功能作用的发挥相当有限。我国《人民调解法》第十八条规定:“ 基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以再受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。”此条对人民调解的纠纷范围未明确化，可能会导致基层法院及公安机关推诿案件，致使民间纠纷搁置。

（四）人民调解制度缺乏程序的保障

我国目前普遍执行与认同的调解程序是：1.申请(由纠纷当事人提出口头或书面调解申请 村、组调解)→2.村、组调解（由村、社区负责人在1―2天内组织双方当事人进行调解，且具备书面调解协议。）→3.纠纷受理（对经过村、社区调解未达成协议的纠纷，由村、社区调解负责人和当事双方在五日内到镇综治办申请调解处理。）→4..调 解（ 镇综治办受理调解申请后，在五日内组织当事双方进行调解，并具备调解协议。）→5.民事诉讼（民事纠纷当事双方通过对镇综治办调解而未达成调解协议的，可申请民事诉讼 。）虽然调解程序机动灵活、简便是人民调解制度的特色之一，但是人民调解制度没有制定确定的程序，调解过程随意性过大，也是造成当事人质疑调解工作公正性的主要原因之一。工作程序是人们从客观实践中总结出来的带有规律性而又普遍使用的工作步骤。只有坚持人民调解的工作程序，才能保证调解工作的质量。因此，对于人民调解工作我们不能完全忽略程序，必要的程序正义应该得到体现，以避免因程序的简略而导致调解结果不公正的现象出现。

(五) 人民调解协议的法律效力偏低

《人民调解委员会组织条例》第九条规定“ 人民调解委员会主持下达成的调解协议, 当事人应当履行” 民事诉讼法第十六条第二款规定“ 人民调解委员会依照法律规定, 根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议应当履行” 而同时又作出了如下规定：《人民调解委员会组织条例》第九条规定“ 经过调解, 当事人未达成协议或者协议后又反悔的, 任何一方可以请求基层人民政府处理, 也可以向人民法院起诉”。《民事诉讼法》第十六条规定“ 不愿调解、调解不成, 或者反悔的, 可以向人民法院起诉。”根据法律语言学我们可以知道，当法律规范表述为“ 应当” 一词时表明该规范是义务性规范。既是义务性规范, 则该规范规定的行为规则内容是确定的, 对于该法律规范所调整的主体来说, 只有“为” 与“不为” 的法律义务，这种规定具有强制性, 如果不履行, 就要受到法律的制裁。[刘红婴.《法律语言学》，北京大学出版社.2007.2.

参考文献 ：

1.公丕祥：《中国法治现代化的进程》，中国人民公安大学出版社，1991年版

2. 曾建明,黄伟明.回顾与展望——论完善我国的人民调解制度[J].中国政法管理干部学院学报,2000,(1).

3. 刘江江.完善人民调解制度的思考与建议[J].上海市政法管理干部学院学报,2001,(1).

4. 张卫平.人民调解:完善与发展路径[J].法学,2002,(12).

5.朱文献：《人民调解制度研究》，山东大学2007年研究生硕士论文。

6.李莉：《论人民调解制度的完善与发展》，中国政法大学的硕士论文。

]民事诉讼法和《人民调解委员会组织条例》都明确规定了人民调解委员会主持下达成的调解协议具有法律上的效力，当事人应当履行，但同时又作出了对协议后反悔可以起诉的规定，实际上构成了对前文的否定, 并最终导致司法实践中对调解协议的法律效力的否定。这就造成在司法实践中, 人民法院对此类案件的处理, 不考虑调解协议的对错, 而是直接审理原纠纷，这不仅影响和削弱了人民调解协议的法律效力, 也严重挫伤了人民调解工作者的积极性，极大限制了人民调解工作的开展。虽然最高人民法院在2002年9月5日《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》的司法解释中明确了民事调解协议的合同性质，但这一司法解释并没有从根本上解决人民调解协议的法律效力问题。今年颁布的《人民调解法》第三十二条明确：“经人民调解委员会调解达成调解协议后，当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的，乙方当事人可以向人民法院提起诉讼。”也没有赋予人民调解协议的执行力，即便达成协议，一样可以不执行而提起诉讼，没有改变上述的缺陷。不过，《人民调解法》第三十三条规定经过双方当事人共同申请法院确认有效的调解协议具有强制执行力，是我国人民调解制度的一大进步。

五、对人民调解制度的完善与发展的几点建议

  （一）落实调解工作的经费保障

   要加大对人民调解工作经费的保障力度，建立稳定的财政投入机制。人民调解法规定，县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障。各级司法行政机关要按照人民调解法的要求，积极同有关部门沟通协调，努力把人民调解工作的各项保障措施落到实处。根据财政部、司法部《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》，将人民调解工作经费包括专职人民调解员经费、人民调解员培训费用、宣传费用、社区调委会日常工作经费、调解员补贴、表彰经费纳入市、县、乡三级财政预算。确保人民调解工作的顺利开展。县级以上地方人民政府要足额保障所属司法行政部门专用于指导人民调解工作的业务经费，并可根据当地经济社会发展水平和财力状况，考虑每个人民调解委员会和调解员的工作量、调解质量和调解纠纷的难易程度、社会影响大小以及调解的规范化程度等因素，统筹安排和发放补贴经费。

   国家还应适当加大对人民调解工作的扶持力度。我国的《人民调解法》第十六条规定：“人民调解员从事调解工作，应当给予适当的误工补贴；因从事调解工作致伤致残，生活发生困难的当地人民政府应当提供必要的医疗、生活救助；在人调解岗位上牺牲的人民调解员，其配偶、子女按照国家规定享有抚恤和优待。”这条规定明确了人民调解员的待遇问题，但未明确补贴的主体，并且把对因从事调解工作致伤致残生活发生困难的人民调解员的医疗、困难救助责任界定为当地人民政府。这些规定在实际生活中不能很好的得到保证。为了更好的发挥人民调解制度的作用，有必要从国家的角度给予必要扶持，可以考虑设立专项资金，加大政策支持，保障调解人员享有一定待遇。同时，国家也可以提倡社会力量对调解工作的支持，通过设立基金等方式保证人民调解组织的开支。

   此外，要加大对硬件的投入。要建立标准化调委会，解决好人民调解委员会的办公场所和设施等实际问题，配备调解员办公室、调解室、电脑、档案柜、视频监控等硬件设施，切实提高人民调解工作的物质保障能力。鼓励支持有条件的地方“舍得花钱抓调解”，“花小钱买大平安”。积极探索专职人民调解员的社会保障问题（如工资、医疗、养老等），真正做到用事业留人、用待遇保障。

（二）完善和优化人民调解队伍的素质

    为提高人民调解员队伍整体素质，优化人民调解员队伍结构，《人民调解法》规定了人民调解员的任职条件，要求司法行政机关定期对人民调解员进行业务培训。在实际工作中应适时地调整调解队伍的人员结构，做好人民调解员的选任工作，把那些公道正派、热心人民的调解工作，有一定文化水平、政策水平和法律知识，在群众中有一定威信的选到调解员队伍中来，努力建立一支年龄和知识结构合理、专兼职相结合的调解员队伍。要加大培训力度，采取多种形式，认真开展思想政治、法律政策和业务技能培训，不断增强人民调解员的综合素质，提高他们的工作能力和水平。通过法律知识培训、调解方法和技巧培训、典型案例评析研讨等多种形式，不断提高调解员的调解能力和法律素养。

    要从制度上引入人才竟争机制，对人民调解员实行持证上岗制度，进行培训考试，建立选拔培养、持证上岗和奖惩淘汰的管理制度，并在全国全面施行，以满足新形势下人民调解工作的实际需要。规范和鼓励律师、基层法律工作者和中介鉴定人员参与人民调解中的非诉讼代理、鉴定活动，组织律师参加疑难复杂纠纷调解。这样有利于增强说服力，提高调解协议书质量，提高民间纠纷调解成功率。要加强队伍教育管理，广大调解员要坚持原则、明法析理、主持公道，以自己的实际行动赢得群众的信赖与支持。

   （三）拓展人民调解组织的调解范围

由于传统的人民调解工作领域狭窄，范围较为单一，仅限于民间矛盾纠纷，难以应对新形势下矛盾类型复杂化、多样化的要求。人民调解工作本身需要进一步规范和加强。因此人民调解工作范围应从调解一般公民之间的纠纷拓展到调解公民与法人、与集体、与其他社会组织以及法人之间、社会组织之间的矛盾纠纷，调解的内容也不应有限制，可以涉及人身、财产、经济、管理、道德等诸多领域。各地在积极调解婚姻、家庭、邻里、损害赔偿等传统性、常见性、多发性纠纷的基础上，可以介入轻微刑事案件、征地拆迁、环境污染、劳资工伤、物业管理、集资纠纷、下岗分流、催讨欠薪以及涉法上访等社会热点、难点纠纷的调解。根据人民调解自愿原则，凡是当事人可以自由处分的涉及民事权益的民间纠纷，都可以通过人民调解来处理。

总体而言，人民调解应做到哪里有矛盾纠纷，人民调解工作就延伸到哪里；哪里需要调解，人民调解员就出现在哪里。

（四）完善机构建设与运作机制，全面把握人民调解程序规范。

   要制定完善人民调解法相关配套制度，把人民调解工作程序和流程、调解协议书制作、人民调解登记、记录和档案工作、调解民间纠纷的统计报送工作等都纳入规范化轨道。要依法制定完善人民调解委员会的工作制度，重点是社情民意分析研判制度、重大纠纷集体讨论制度、重大疑难纠纷报告制度等，逐步形成一整套有效预防和化解矛盾纠纷的人民调解委员会工作制度体系。针对现实中民间纠纷为群体、重大、复杂、疑难、跨社区性等特点，《人民调解法》坚持依法规范和灵活便捷的辩证统一。在人民调解的启动上，既可以由当事人申请调解，也可以由人民调解委员会主动介入。但不管哪一种方式，都要坚持一个前提，就是当事人不拒绝调解。在人民调解员的选择上，既可以由人民调解委员会指定人民调解员，也可以由当事人选择人民调解员。但不管哪一种途径，都要由当事人信任的人民调解员进行调解。至于调解的具体形式、方法，根据纠纷的不同情况和当事人的意愿，可以采取多种方式进行调解。在调解协议的形式上，既可以制作书面形式的调解协议书，也可以采取口头协议方式。但不管哪一种形式，都要有文字记载，立卷备查。人民调解法的这些规定，从人民调解本质特征和内在规律出发，规范人民调解活动的基本步骤、基本要求、基本标准，防止了调解的随意性、任意性；

此外，应积极探索符合中国国情的“大调解”格局。在新时期单一的人民调解已难以化解复杂的社会矛盾，“人民调解”的概念应向更广阔的领域拓展。因而应建立调解组织的多样化，营造“大调解”的格局，实行跨地区、跨行业、跨单位的调解机制，整合各类调解资源和手段，使民间调解、治安调解、信访调解、行政调解、诉讼调解有机结合，形成多种调解方式多管齐下，多种调解主体协同作战，建构一个解决社会矛盾纠纷的调解网络。

（五）提升人民调解的法律效力

根据新形势下人民调解的发展要求，有必要对人民调解协议书的法律效力作进一步的提升。从目前来看，我国的人民调解协议从根本上说是两方参与，即：当事人一方和人民调解委员会。而在目前的人民调解制度的构架下，这当中的任何一方都不具有权威性，从而导致调解协议的效力的较低。为提高人民调解协议的权威性，在人民调解工作达成的环节可由司法行政部门介入，加入一个在公民心中有权威性的国家机关对调解协议进行见证并在调解协议上加盖见证公章。这种做法一方面可以防止非法调解协议的形成，另一方面可以提高调解协议的权威性。在此基础上，可以赋予人民调解协议直接的法律效力：对于在合法基础上当事人自愿签定的调解协议，赋有履行义务的当事人不及时履行的，另一方当事人可以要求人民法院强制执行。当事人提起诉讼的，人民法院只针对协议本身进行合法性审查而不涉及纠纷本身审查，只要协议内容合法，调解程序合法，签定程序合法人民法院应当依法支持；对于当事人能证明的调解程序非法的调解协议，或者内容违法的调解人民法院方能撤销并对原纠纷进行审查，这样的做法一方面有利于提高人民调解工作的质量和效率，另一方面可有效减轻法院的压力。    “民为邦本，法乃公器”调解虽好，但维护社会和谐稳定仍需合法化。寻求诉讼外纠纷解决方式，构建多元化纠纷解决机制，有效地处理人民内部矛盾，维护社会的稳定，已成为当今整个社会关注的焦点问题之一。作为中国传统资源的人民调解制度正是适应这一要求的理想选择。我国人民调解制度如何发展，这已不仅仅是其自身的问题，更是关系到我国法治化进程顺利进行，以及建设社会主义和谐社会的重大问题。2010年8月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，2011年1月1日生效的《中华人民共和国人民调解法》，不论在机构组建、人员构成还是调解程序等方面都有了很大进步，伴随着社会的不断发展和我国治国理念的不断进步，人民调解制度的优越性会得到越来越明显的体现，也会不断的臻于完善，必将发挥其充分发挥灵活、便民、无偿的优势，在维护人民的合法权益，构建社会主义和谐社会的进程中作出更大的贡献。