对海南乡村旅游安全法律监管的思考(二)

（1）热带海岛旅游安全管理方面的问题。主要包括：A.游船（艇）安全管理问题。目前主要是出现了“多头管理、管理不力”的现象。B.森林旅游安全管理问题。某些热带森林旅游景点景区存在游客滑倒摔伤、或被抢劫等安全隐患。C.安全设施建设及维护问题。某些乡村旅游景区景点的路灯、栏杆等存在一定程度的老化或损坏，甚至没有路灯和栏杆等。D.娱乐项目的规范和指导问题。

（2）乡村旅游安全监管体制方面的问题。在监管体制方面，由于监督管理机构太多，从而造成了“集体不作为”或“相互推诿”的弊端，如不少地区出现对景区的监管力量薄弱、监管经费不足等问题。目前，旅游安全监督管理机构包括：A.领导机构（由旅游行政管理部门、旅游景区管委会、地方政府和公安部门等的领导组成）；B.执行机构（由公安部门、交通和水上监察大队、旅游景区各类安全技术管理人员等组成）；C.协作机构（由旅游景区工作人员、社区民众和志愿者等组成）。

（3）乡村旅游安全预警机制方面的问题。主要包括：A.景区承载力预警问题。有些景区为了经济利益，过度接待游客，从而造成了旅游资源被严重破坏的问题。B.天气预测、预报问题。这对开展乡村旅游活动尤为重要；若遇台风、强降雨等，则有可能会出现险情。

（4）乡村旅游治安管理及报警、救助系统方面的问题。许多乡村旅游景区的治安警力不足，景区景点的治安亭、报警点、监控器等配备也不足。在游泳、潜水等水上项目容易出现险情的地方，没有急救点或急救人员等。

（5）旅游者的安全认知方面的问题。包括：A.旅游者对自身安全意识淡薄；B.旅游者缺乏安全防范知识。如许多内陆游客，对大海缺乏起码的安全防范意识，越过安全线或在未开发海区游泳等。

（6）旅游风险保障体系建设方面的问题。主要包括：A.旅游保险机制不健全；B.保险公司的旅游保单内容不齐全；C.发生旅游意外事故时的紧急救援体系不健全。

二、海南乡村旅游安全法律监管的现状与缺陷

(一）海南乡村旅游安全法律监管的现状

旅游法规体系是否健全，对于加强乡村旅游安全法律监管具有十分重要的意义。目前，我国的旅游法规体系主要包括下列四类：①旅游行政法规（这是由国务院依据法定程序和条件制定的关于国家旅游行政管理活动方面的规范性文件）；②旅游部门规章（这是由国家旅游局依据法定程序和条件制定的规范性文件，有时也可与其他部门共同制定发布）；③地方性旅游法规（这是指由省一级或经国务院批准的较大的城市的人大及其常委会制定的符合本地区旅游业发展情况的综合性旅游法规）；④地方性旅游规章（这是指由省一级或较大的市的人民政府在法定职权范围内制定的办法、规定等）。前面两类法规和规章属于国家层面对中国旅游业的总体性规范文件，主要目的是为中国旅游业的正常发展建立有序的行业环境。后面两类法规和规章则属于各省市地方为了扶持和规范本地旅游业的健康发展，而在国家相关法规和规章指导下制定的地方性规范文件。

由于我国旅游立法起步相对较晚，目前国家层面的旅游法规体系并不健全，不够完善，而对于乡村旅游方面的法律规范就更少了。这就使得各省市十分有必要根据各地旅游业发展的现实情况，有针对性地制定地方性旅游法规和规章。对于旅游安全的法律监管，目前主要适用《中华人民共和国安全生产法》的相关规定。

另外，在上述四类旅游法规之外，还有大量涉及一般民事与商事法律关系的法律法规，如《民法通则》、《合同法》、《消费者权益保护法》、《保险法》、《民用航空法》、《文物保护法》、《公司法》等，以及一些国际上的旅游条约或公约，在各自层面上都对旅游行业的某些环节做了一定的法律规定和引导，这是对中国旅游法规体系的补充和支持。而就目前海南省来说，当乡村旅游安全事故发生后，则主要适用《海南省经济特区安全生产条例》的相关规定。

在开展乡村旅游的过程中，许多游客会在没有和旅行社、旅游公司或者导游等缔结合同或者产生其他关系的前提下，就自行驾车前往，并发生购票、用餐等一系列旅游行为，在这个过程中往往会有意想不到的旅游安全事故发生。这些发生在乡村旅游中的旅游安全事故，《海南经济特区安全生产条例》或者《中华人民共和国安全生产法》的规定可以部分适用，但其规定不够详细，不能完全适用于规范乡村旅游安全事故。

（二）海南乡村旅游安全法律监管存在的主要缺陷

海南省制定了10部以上旅游部门规章，与国内其他地区相比，海南省的地方性旅游管理法规在数量和质量上，在国内虽居于前列，但目前的旅游法制体系仍处在健全发展阶段。从目前已经颁布的海南省的地方性旅游规章来看，主要集中在旅行社、导游、景区景点、旅游价格、住宿业、外国游客和旅游运输方面，覆盖了旅游六要素“食住行游购娱”中的五项（餐饮业除外），但对于乡村旅游中发生的旅游安全事故的法律监管却没有细致规定，这是一大缺陷。

整体而言，目前海南旅游法规体系的建设仍大大滞后于海南旅游业发展的现状；除了《海南省旅游条例》外的主要旅游法规，几乎都是在2010年之后颁布的。同时，从旅游市场的规范化情况看，海南省还没有积极主动地运用好经济特区的优势、还没有做好地方性旅游立法建设。近些年几乎每逢春节都会出现有关海南旅游方面的负面报道，这也从侧面反映出海南旅游法制环境的不健全。

就目前来看，海南乡村旅游安全法律监管存在的主要缺陷，可以归纳为如下几点：

1、海南旅游基本法规仍存在一些缺陷。海南省虽然在国内较早颁布了《海南省旅游条例》，但该《条例》作为综合规范海南旅游业各种关系的地方旅游基本法规，尚有许多不足。

2、对游客权利及乡村旅游市场秩序方面的立法不足。海南目前仍没有针对开展乡村旅游的游客权利进行保护的专门性规章；虽然颁布了一些有关旅游价格方面的地方性旅游规章，为海南乡村旅游市场的健康发展提供了法制保障，但对于规范乡村旅游市场竞争秩序的立法工作还存在许多不足，主要表现在：① 海南乡村旅游服务价格规范不到位。尽管《海南经济特区旅游价格管理规定》等法规都有旅游服务价格规范，但实施效果并不明显，海南旅游服务市场的价格，特别是乡村旅游景区景点的价格秩序仍较混乱。不同等级乡村旅游景点门票价格级差不规范，景点价格制定没有统一标准；每逢旺季期间，海南酒店价格就会暴涨。海南旅游服务市场价格管理失控的现状，说明了海南旅游市场价格立法尚不到位，不足以有效规范市场价格行为。② 现有规范旅游市场竞争秩序的法规条文可操作性差。由于海南省地方立法中涉及旅游市场秩序的法规较少，需要靠其它部门已公布的其它规章来帮助界定旅游市场中的各类违规行为，不能全面规范乡村旅游市场竞争秩序。

3、乡村旅游执法力度较弱。虽然各相关部门都严格按照《海南省经济特区安全生产条例》开展旅游执法，海南的旅游执法环境已大为改善；但是，在旅游执法特别是对乡村旅游执法方面仍存在不少问题，其突出表现为执法力度较弱。例如：对旅游经营企业和旅游从业人员的违法违规行为处罚不及时、或处罚轻微；对民间消费者的投诉案件，处理不及时、结案率低；不能有效地对乡村旅游市场的规范化形成约束机制，使得一些违法违规行为严重泛滥。执法不力，处罚不到位，不仅不能保护旅游企业，反而加重了旅游企业间的恶性竞争，破坏了正常的乡村旅游市场交易秩序。寄希望于每年一次或几次的针对旅游市场的严打行动，是不可能真正有效改善目前的乡村旅游执法现状的。

三、对完善海南乡村旅游安全法律监管机制的建议

目前，由于海南乡村旅游在安全保障和法律监管等方面都存在着不少隐患或缺陷，为了保障和促进海南国际旅游岛乡村旅游业的进一步发展，特提出如下几条建议：

（一）要修改和完善海南旅游基本法规

高速发展、市场竞争激烈的海南旅游业，以及迅猛发展的新兴乡村旅游业，都迫切要求海南省对本省旅游基本法规《海南省旅游条例》（以下简称《条例》）中存在的问题继续加以修改、补充和完善。

1、在《条例》中，要进一步明确政府管理部门的权责范围，充分发挥政府旅游行政管理部门在海南乡村旅游发展过程中的协调作用。旅游行政部门在乡村旅游发展和旅游法律关系中处于十分重要的地位，明确政府部门的权责范围有利于乡村旅游的规范和健康发展。避免某些政府管理部门争功诿过、推卸责任、争抢权力等问题的发生。

2、在《条例》中，要对乡村旅游者的“权利救济”作出明确的规定，并对乡村旅游者的权利和义务作出进一步清晰的界定。这样，就可以为其他地方性旅游规章的建立提供指导。所谓“权利救济”，是指在权利人的实体权利遭受侵害的时候，由有关机关或个人在法律所允许的范围内采取一定的补救措施消除侵害，使得权利人获得一定的补偿或者赔偿，以保护权利人的合法权益。

3、要注意旅游基本法规的前瞻性。《条例》作为地方综合性法规，应当具有一定的前瞻性，能够预测到海南旅游市场发展在一定时期内对所调节社会关系的影响；尤其是对海南在建设国际旅游岛的过程中、以及乡村旅游活动中可能面临的新情况、旅游经营方式可能出现的新变化等，做出符合海南旅游业发展要求的前瞻性规定。

（二）要建立健全海南乡村旅游的法规体系

为保证乡村旅游沿着正确方向发展和旅游资源的可持续利用，应结合海南省乡村旅游安全法律监管实际，制定并持续修改完善乡村旅游法规。可在相关法规或文件中，设置乡村旅游安全的细则和规章制度；或以文件的形式，制定“乡村旅游安全预防机制”、“乡村旅游安全预案”、“乡村旅游综合保险制度”等；同时，地方政府和主管部门要制定“乡村旅游安全防范条例”和“乡村旅游质量投诉与责任事故处理条例”等各种条例，促进乡村旅游的健康发展。

（三）要学习和借鉴发达国家（主要是日本、韩国和美国）及地区（主要是台湾）乡村旅游安全法律监管的有效措施

日本在乡村旅游安全法律监管方面的有效措施，值得我们学习和借鉴。日本是世界最发达的市场经济国家之一，也是世界最大的旅游客源国之一，其乡村旅游已占据国内旅游业的大部分。在乡村旅游发展的过程中，日本先后制定了许多相应的法律法规，并建立了较为完备的旅游法律体系，为乡村旅游业的健康、顺利发展起到了保驾护航的作用。

韩国对于完善乡村旅游安全法律监管机制的有效措施，也值得我们学习和借鉴。自2002年以来，韩国政府出台了一系列管理法规和政策措施来促进乡村旅游业的发展。韩国乡村旅游开发模式是政府主导型、以乡村为单位的开发模式；韩国乡村旅游政策主要以行政支援方式、通过项目运作得以实施。

美国在完善乡村旅游安全法律监管机制方面的有效措施，也值得我们学习和借鉴。美国乡村旅游法律监管体系和政策体系比较完整、丰富和规范，从而有效地保障了乡村旅游的良好发展。同时，美国旅游法中成立了全国旅游政策委员会，成员分别来自可能涉及到的各个部门的主要负责人。这样，就能够有效地、很好地解决乡村旅游过程中发生的各种问题，有效地避免了互相扯皮，提高了工作效率。

我国台湾地区对于完善乡村旅游安全法律监管机制的有效措施，也值得我们学习和借鉴。我国台湾地区的乡村旅游以休闲农场、特色酒庄、渔场、生态农庄、休闲农业区等为主，很受国内外游客的青睐。台湾乡村旅游形成了比较完善的政策法规，这些法规既保障了游客的合法权益，也促进了台湾乡村旅游业的持续健康发展。行业协会是促进台湾乡村旅游发展的重要力量。目前，台湾有“台湾休闲农业发展协会”、“台湾休闲农业学会”、“台湾乡村旅游协会”以及多个县市级行业协会组织。这些协会是由休闲农业者组成的民间团体，是联结产业界、官方、学界的桥梁，它对整个休闲农业产业的规范发展起到了重要的作用。

（四）要进一步完善海南乡村旅游市场秩序的法律规范化建设。

必须针对现有海南乡村旅游市场规范化方面存在的法律缺陷，继续推进海南乡村旅游市场秩序法律规范的完善。要着重完善海南乡村旅游服务市场价格立法，整治海南乡村旅游服务市场价格秩序。乡村旅游产品价格的公允程度直接关系到海南乡村旅游对游客的吸引力。目前海南乡村旅游服务市场价格立法的内容分散、不系统，难以发挥规范乡村旅游市场秩序的合力。应当改变目前旅游法规条文过于零散、不完善的弊端，对海南乡村旅游服务市场中的各种社会、经济关系做出严格、清晰的规定，加大对在琼旅游者的保护和权利救济力度，为海南乡村旅游市场的规范化建设提供可靠的法律保障。

（五）要严格旅游执法

在完善海南乡村旅游法律规范的进程中，我们不仅要有完备的旅游法规、规章，还要有严格的旅游执法。要下狠决心，花大力气改变海南乡村旅游现有旅游执法手段少、力度弱的现状，清晰界定各类涉及乡村旅游市场监管的行政管理部门的权责范围，避免在执法中各部门的职责不清和互相推诿。同时，鉴于旅游执法涉及面广、牵涉部门多的情况，可考虑建立乡村旅游市场监管的联动管理体制，形成长期机制，由旅游行政部门牵头，联合工商、公安、价格、环境等部门开展乡村旅游市场的联动规范化治理。不论淡季旺季，都应当迅速妥善地处理旅游者的各类投诉和纠纷，对发生重大旅游投诉及重大旅游违规行为的企业和个人，实行“信誉问责制”，对乡村旅游市场违规行为实行“零容忍”，予以坚决查处，并在媒体上通报违规企业名单。必须大力加强乡村旅游市场的执法力度。这样，才能有效地维护海南的乡村旅游市场秩序，促进海南旅游业的健康发展，为建设海南国际旅游岛打下坚实的基础。

参考文献

1、《新东方》杂志2011年第6期（总第185期） 胡燕佼：《海南旅游市场监管存在的问题及对策》

2、《特区经济》杂志2009 年 10 月  翁孟迁：《关于发展海南省乡村旅游的思考》

3、http://wenku.baidu.com  尹正江 李颜：《对海南乡村旅游发展模式的探讨》

4、海南省人民政府网 http://www.hainan.gov.cn  陆志远：《加快发展海南乡村旅游的几点思考》

5、中国旅游新闻网 http://www.cntour2.com  罗安明：《海南省构建乡村旅游空间格局》.