对海南乡村旅游安全法律监管的思考(一)

对海南乡村旅游安全法律监管的思考

[摘 要] 积极发展海南乡村旅游具有非常重要的现实意义。目前，海南乡村旅游在安全保障方面存在不少隐患，在法律监管方面也存在不少缺陷。为了保障海南乡村旅游合法、健康、有序地发展，促进海南旅游业的进一步发展，就需要建立更加完善的法律监管机制。为此，特提出如下几条建议：一是要修改和完善海南旅游基本法规；二是要建立健全海南乡村旅游的法规体系；三是要学习和借鉴发达国家及地区乡村旅游安全法律监管的有效措施；四是要进一步完善海南乡村旅游市场秩序的法律规范化建设；五是要严格旅游执法。

[关键词]   海南省   乡村旅游   安全   法律监管

海南国际旅游岛是旅游大省，在发展传统旅游的同时，也积极推动热带特色农业与传统旅游相结合；而乡村旅游又是海南热带观光农业、休闲农业等热带特色农业的重要组成部分。2012年12月，海南省旅游发展委员会发布的《海南省乡村旅游总体规划》已通过专家评审。该总体规划根据2011年海南乡村旅游市场的基本情况，预测了海南省乡村旅游接待量2015年为496万人次，2020年为1367万人次；旅游总收人2015年达35亿元，2020年达111亿元。目前，海南乡村旅游资源点共有440个。按照总体规划的建设思路，将确立海南乡村旅游的整体空间结构为“两带、三道、八区”，从而构建海南国际旅游岛乡村旅游的空间格局。“两带”即环海口乡村旅游发展带和环三亚乡村旅游发展带；“三道”即昌化江乡村风景道、万泉河乡村风景道和南渡江乡村风景道；“八区”则为火山地质景观休闲旅游集聚区、滨海传统生产文化旅游集聚区、热带山地乡村休闲旅游集聚区、热带平原乡村休闲集聚区、东寨港热带湿地观光休闲旅游集聚区、兴隆热带植物观光休闲旅游集聚区、环大广坝民俗生态旅游集聚区、热带山地乡村度假旅游集聚区。

现在，国内外旅游业总体发展形势良好，海南上升为国家战略层面的国际旅游岛建设无疑对本省乡村旅游发展具有重要的促进作用，而作为旅游的神经末梢或节点，乡村旅游也会对国际旅游岛建设产生积极的推动和支撑作用。面对这个重要契机，不少乡村旅游点都在以此为品牌和卖点，着力提高自身经营和管理水平，努力与国际旅游岛建设实现对接。机遇与挑战并存，海南只要抓住国际旅游岛建设难得的机遇，通过科学管理、稳步有序地发展，乡村旅游定会有长足的发展空间。海南省乡村旅游目前已形成自我发展模式，发展初具规模，且发展空间巨大。因此，积极发展海南乡村旅游具有非常重要的现实意义。鉴于海南乡村旅游的重要性，需要完善相关法律规定，从法律角度促进海南乡村旅游的发展。

目前，海南乡村旅游在安全保障方面存在不少隐患，在法律监管方面也存在不少缺陷。为了保障海南乡村旅游合法、健康、有序地发展，促进海南旅游业的进一步发展，就需要建立更加完善的法律监管机制。本文主要探讨和研究在海南乡村旅游中发生的旅游安全事故，应如何进行法律监管，其法律监管机制应如何进一步完善等问题。

一、海南乡村旅游的发展情况、安全的现状及其隐患

（一）海南乡村旅游的发展情况

1、乡村旅游概念的基本涵义

乡村旅游：是以乡村气息（乡村田园风光、乡村生态环境、农事生产活动场景、农民日常生活等）、乡村产品（瓜果蔬菜、家禽家兽、手工艺品等）和乡村风情（民俗风情、民族风情等）、乡村文化（人文历史、民间传说、民间艺术等）为吸引物，吸引旅游者（主要是城市居民）前往观赏、休闲、度假、考察、体验、学习、购物等的旅游活动。乡村旅游项目主要集中于农村区域，其核心因素和独特卖点是“乡村性”，即乡村特有的乡土气息和乡村风情。也就是说，“乡村旅游”是以乡村地区为活动场所，利用乡村自然和人文历史资源，吸引游客前往休息、观光、体验、购物及学习等的旅游活动。

世界经合组织（1994）指出：“乡村性”是乡村旅游的中心和独特卖点，其精髓在于回归自然、返璞归真。真正意义上的“乡村旅游”至少应该包括以下三个层面的涵义：

第一，乡村文化，包括隐性和显性的文化内涵。乡村文化主要通过积淀的历史文化、乡土特色建筑、美丽的民间传说、风俗节庆、生活传统、以及乡村居民等六种形式展现出来，并且能被来旅行的游客在游玩的过程中迅速感知，在脑子里留下深刻的印象。如：海南黎族别具特色的“船型屋”，鹿回头和黄道婆的传说，特色建筑“骑楼”，还有历朝历代被贬官员的记录“五公祠”等。

第二，乡村自然生态景观。这是一种明显区别于城市景观的以乡村空间环境为依托的自然景观。如：东郊椰林(这是海南的突出特色)、红树林等。

第三，乡村产业。既然是一个产业，就应当是一系列载体的综合，它应该包括乡村农业、林业、牧业、渔业、商业等，以及通过乡村产业体现乡村传统和现代生产方式等。

因此，“乡村旅游”是以乡村作为载体，以乡村文化、乡村自然生态景观和乡村产业为媒介，以乡村地区的一系列旅游活动为手段，达到旅游者对乡村自然和人文的感知和体验，从而得到的一种精神上的升华。

截至目前，由于“乡村旅游”的概念还没有一个固定的标准答案，所以，对这个概念的表述是多种多样的。

2、海南乡村旅游的基本类型

海南省的乡村旅游作为一种全新的旅游形式发展日趋成熟。根据省内各地区的资源特色、地理区位和市场需求等开发了各种不同类型的乡村旅游形式；依托优势，形成了风格各异的发展模式。就目前海南乡村旅游的发展情况来看，可归纳为下列几种基本类型：

（1）农家乐型。这是海南各种乡村旅游活动中发展最快的一种类型。例如，美兰区的“临海居”农家乐是海口市第一家农家乐，能提供吃、住、玩一条龙服务。

（2）乡村田园风光模式型。这是海南乡村旅游的主要模式。如琼山区的“龙鳞村”，目前已经建设成为以村民所拥有的庭院、经济作物以及乡村秀美田园风光为特色的花园式村庄。

（3）农业观光型。这主要是依托海南独特的热带瓜果、蔬菜等资源发展农业观光游，如万宁的“兴隆热带植物园”、澄迈的“福山咖啡文化节”等。

（4）依托景区开发模式型。如槟榔村，依托三亚美丽文化正在打造秀丽的5A级乡村旅游景区；博鳌南强村，借用博鳌亚洲论坛会址优雅的河海交融自然风光，水上乡村旅游项目发展迅速；海口演丰，面对省会较大的市民消费市场，开发的周末乡村旅游项目应接不暇等。

（5）历史和民族文化旅游型。例如：黎族、苗族主要聚居的海南中部民族地区，其黎苗文化及原生态环境非常独具特色，来到海南去黎村苗寨亲自体验其质朴的民风、独特的风俗习惯，已经成为游客的一大乐趣。目前，海南的黎村苗寨开发得比较成熟，不仅供游客游玩，还有丰富的产品供游客挑选，如黎锦等手工艺品；而海南的“琼剧”也是一大特色，海口市的大致坡镇就有“琼剧文化乡”的称号，其琼剧文化极为发达。

（二）海南乡村旅游安全的现状及其存在隐患

1、海南乡村旅游安全的现状

就目前海南乡村旅游的现状来看，由于种种原因，在进行乡村旅游的过程中，发生各种安全事故是无法避免的，而发生安全事故的表现形式也是多种多样的。

（1）乡村旅游安全事故发生的原因分析

A.乡村旅游活动自身的特点决定了乡村旅游安全事故发生的客观性。表现在：乡村旅游活动中的吃住行游购娱等要素、以及探险猎奇行为，都存在着发生事故的风险；此外，乡村旅游活动中的人群由于身体条件、心理素质等存在差别，发生意外变故的可能性客观存在。

B.旅游安全意识的淡漠造成了乡村旅游安全事故发生的多发性。乡村旅游安全事故的频繁发生，在很大程度上都是因为人们的安全意识淡漠、安全知识缺乏造成的。

C.旅游安全措施的缺失增加了乡村旅游安全事故发生的重复性。乡村旅游安全事故之所以重复发生，其内在的原因就是由于旅游安全措施的缺失。

D.旅游救援体系的滞后扩大了乡村旅游安全事故发生的危害性。这种“滞后”表现在：旅游救援意识不普及、组织不健全、设施不配套、技术不专业、响应不及时、效果不理想等，这就往往会扩大乡村旅游安全事故发生后所造成的危害。

（2）海南乡村旅游安全事故发生的表现形式

A.治安事件。海南国际旅游岛的民风淳朴，犯罪事件发生不多，治安环境总体良好，但暴力事件还是时有发生。

B.交通事故。这是影响最大且发生频率最高的安全问题之一。据统计，旅游交通事故起数占旅游安全事故总数的30%以上。

C.自然灾害。例如：台风、暴雨、洪水、地震、泥石流等，这是旅游安全事故中不可抗力的集中体现，更是乡村旅游中的最大灾害。

D.食物中毒。由于农村的卫生条件有限，所以，开展乡村旅游活动往往会发生因饮食不洁、误食毒物等所引起的安全事故。

E.设备故障。游览设施、运营索道及相关特种旅游设备，若出现故障，往往会酿成重大安全事故。

F.火灾险情。旅游防火部门重点防范的“六火”是：山火、电火、厨火、烟火、香火、工火（工程火灾）。乡村旅游的景区景点往往距离城区较远，如真发生火灾险情，求救与搭救可能会花上一段时间。

G.身体疾患。有些游客会发生因旅游劳累等而导致身患疾病的事件。如：游泳导致的手脚抽筋，参与激烈性活动所引发的心脏病等。

H.意外变故。乡村旅游活动中不可预见或出人意料的突发事件对游人造成的伤害时有发生。如：被鲨鱼或毒蛇咬伤、被山蚂蟥吸伤等。

I.人为过失。既包括旅游企业及相关责任人违反安全操作规程，给游客生命财产带来的现实伤害，也包括因游客自身的不当行为引发的安全事故。

2、海南乡村旅游安全所存在的隐患

近年来，海南乡村旅游在安全保障方面，虽然得到了广泛的重视，有关部门也做了很多工