从香港廉政公署的成功经验探讨国家反腐倡廉建设(一)

从香港廉政公署的成功经验探讨国家反腐倡廉建设

[摘 要]自古以来腐败一直是政府的天敌，影响国家的稳定和长治久安。上世纪六七十年代香港经济腾飞，同时伴随着腐败愈演愈烈，在此大背景下成立香港廉政公署。通过廉署香港社会有效地遏制了腐败状况，提高了港府的行政效能，维护了繁荣和稳定，使香港地区的廉洁程度举世闻名。香港廉署的成功和经验也给中国内地的反腐工作提供借鉴。本文从廉署的特点及成功经验出发，深入思考和分析内地反腐工作的不足，探讨真正符合内地实情的工作思路。

[关键词] 香港廉政公署 反腐倡廉 成功经验 借鉴启示

一、香港廉政公署

（一）、香港廉政公署的由来

上世纪70年代以前，香港是一个经济及人口急剧增长，贪污腐败状况盛行的社会，60年代尤其厉害。港督政府部门的贪污腐败累积了大量社会矛盾，1973年6月8日“葛柏”事件是促使建立香港廉政公署的导火索，因香港警务处总警司葛柏涉嫌贪污，拥有一笔与其官职收入不相称的437万多港元的巨额财富，正在被警方反贪污部调查，轻易逃离香港，引起了官大市民的强烈愤慨，引发香港市民“反贪污、捉葛柏”的大游行，港督政府在面临巨大压力和治理危机下，港府于1974年2月15日立法通过《香港特派廉政专员公署条例》，宣布成立一个“与任何政府部门包括警务处没有关系的独立的反贪组织”，即总督特派廉政专员公署（The Independent Commission against Corruption）ICAC，亦称香港廉政公署。香港廉政公署是香港特别行政区政府的独立执法机构，廉政专员则直接向行政长官负责。根据《香港特别行政区基本法》，廉署位于香港特别行政区，全权独立处理一切反贪污的工作，以肃贪倡廉为目标，采取防止、教育及调查三管齐下的方式执行。

（二）、香港廉政公署制度的特点及分析

1）高度的独立性和权威性。廉署是一个独立的反贪机构，它的高度权威性和强大威慑力，直接来源于《香港特别行政区基本法》和《廉政公署条例》赋予的独立地位和权力。其独立性和权威性表现在：一是机构独立。廉署不隶属于任何一个政府部门，其最高官员“廉政专员”由香港最高行政长官直接任命；二是人事独立。廉署专员有完全的人事权，署内职员采用聘用制，不是公务员，不受公务员叙用委员会管辖；三是经费独立。廉署经费经最高行政长官审批后，从政府每年预算中以独立开支总目形式拨出，避免因财政依附而形成掣肘。四是办案独立。廉政公署享有《廉政公署条例》《防止贿赂条例》《选举(舞弊及非法行为)条例》等赋予的广泛而强大的独立调查权利，包括搜查、扣押、拘捕、审讯等，必要时亦可使用武力，而抗拒或妨碍调查者则属违法，必须承担法律责任。在保持机构高度独立和权威的基础上，廉署一直采取惩处、预防、教育“三招齐下”的肃贪策略，并将之贯穿到机构设置和全部工作之中。廉署设置了执行处、防止贪污处和社区关系处三个专职部门，全方位系统治理腐败。

2）严厉肃贪，公正执法。一是重拳反贪。廉署1340多名职员中，大约70%的兵力配置在执行处。《廉政公署条例》和《防止贿赂条例》是廉政公署职权配置的法律依据，赋予了廉政公署一系列比欧洲行政监察专员更为强大的权力，廉政公署对于涉案的嫌疑人拥有强制性的执行权，这无疑使其的震慑力大大提升。二是零度容忍。廉署反贪没有“起刑点”限制，只要涉嫌贪污，无论数额大小都坚持一查到底，决不纵容。三是锲而不舍。对待贪污案件，只要存在一线希望，廉署都会不惜代价追查到底。执行处迅猛有力的强制性执行，高效果断、猛烈压缩贪腐分子生存空间，使其谈贪变色。四是行贿受贿同罪。

3）源头治理，注重预防。香港在全球率先提出“预防胜于治疗”的治本理念并持之不懈。一是廉政共建。廉署与政府各部门建立了密切合作伙伴关系，联合建立防贪小组，至今已发展到500多个，共商防贪对策。二是同步预防。政府部门和公共机构在起草新法例、制定新程序时，必须由防贪处进行防贪审查；对重大工程项目，防贪处提前介入，消除贪污隐患，在政府部门的文件审核和工作程序上下功夫，在根源上防范于未然；。三是诚信管理教育。

4）重视教育，倡导廉洁。廉署高度重视廉洁教育，形成了具有鲜明特色廉洁教育体系。充分在民众当中教育宣传反腐倡廉的思想，努力为社会的发展营造一个良好健康的清廉环境。一是针对性强。二是教育重点突出。三是教育覆盖面广。四是教育方式多样。社区关系处引导市民认识贪污的祸害，并争取市民积极支持反贪污的工作。他们深入社区，推动各界人士采取预防贪污的措施及提倡诚实和公平等正确价值观。他们通过八个分区办事处职员与市民接触，传播肃贪倡廉的信息，通过传媒制作发布宣传短片，摄制电视剧《廉政行动》播放，让全社会都了解和参与廉署的工作。采取这种积极的工作方式，取得了很好的效果。

5）鼓励举报，保密严格，全民参与。廉署非常注重拓宽民众参与反腐败的渠道，特别是在鼓励民众举报方面效果明显。廉署设立举报中心，每天24小时不间断运作。廉署保密严格，建立了证人保护制度，除保护证人的人身安全外，重点对证人的工作、生活和福利予以保障，消除后顾之忧。

6）内外结合监察制衡。廉署在享有广泛的法定调查权的同时，也受到严谨的制衡和监察，从而保证了其权力不被滥用。首先，廉署与行政长官、立法会、律政司、法院等机构形成权力制衡。其次，廉署工作受四个独立委员会监察。再次，廉署人员受社会公众和内部专门机构的监督。廉政专员要定期向行政会议汇报重要政策及事项。此外，检控的决定权在律政司司长手上，而廉署某些权力的运用须经法庭批准，目的是将滥用职权的机会降到最低。廉政公署各部门的工作都由一个独立咨询委员会指导和监察，其成员来自社会各阶层，都由特区行政长官董建华委任，有很强的权威性。在制定廉政的有关政策时，廉署会听取这些咨询委员会的意见。廉署工作不断增加透明度，接受市民和传媒的监督。廉署设有一个内部监察机构，确保职员的廉洁诚信。如有市民对廉署或该署人员感到不满，可直接向“廉政公署事宜投诉委员会”投诉。这就形成了有效的廉政环节。

7）廉政公署“三管齐下”的反腐败运行体制。在其严密科学的组织架构的条件下，执行处、防止贪污处、社区关系处三个部门各司其职。廉政专员要定期向行政会议汇报重要政策及事项。此外，检控的决定权在律政司司长手上，而廉署某些权力的运用须经法庭批准，目的是将滥用职权的机会降到最低。廉政公署各部门的工作都由一个独立咨询委员会指导和监察，其成员来自社会各阶层，都由特区行政长官董建华委任，有很强的权威性。在制定廉政的有关政策时，廉署会听取这些咨询委员会的意见。廉署工作不断增加透明度，接受市民和传媒的监督。廉署设有一个内部监察机构，确保职员的廉洁及诚信。如有市民对廉署或该署人员感到不满，可直接向“廉政公署事宜投诉委员会”投诉。这就形成了有效的廉政环节。各部门的职责明确，部门的设置也体现了做好廉政工作的规律和要求。

二、我国反腐倡廉建设的现状

目前我国的反腐倡廉建设已取得了比较明显的成效，但同样不能忽视，我国当前依然处于经济体制、社会结构、利益格局和思想观念的调整变革时期，特别是处在深化改革，扩大开放，完善市场经济体制的大背景下，扩大内需措施有可能诱发新一轮腐败风险。在经济全球化和腐败行为隐蔽化、作案手段智能化趋势下，腐败分子游走于国际和地区之间，穿行于法律和制度的缝隙之中，揭露和打击的难度日益增大。 “前腐后继”现象屡查不绝。高层腐败的问题层出不穷。如胡锦涛同志指出的：“现在一些腐败现象仍然比较突出，导致腐败现象易发多发的土壤和条件还存在。反腐败斗争的形势仍然是严峻的，反腐败斗争的任务仍然是繁重的。” 总体来说，当前反腐倡廉建设还面临很多困难和新挑战亟待解决。

（一）、我国大陆反腐倡廉建设面临的突出问题

第一，我国行政监察体制严重缺乏独立性。香港的廉政公署体制是建立在三权分立、法治、民主的政治背景下，监督社会的独立行政机构，同时依赖司法中立以及自身的行政独立而存在，独立是确保它们有效并且高效最重要的性质。廉政公署的首长是由香港最高行政长官任命，同时有明确的法律规定了公署的权力和职权，尽管我国的行政监察机关也是经由全国人民代表大会和国务院产生，同时也有《中华人民共和国行政监察法》赋予法律地位，但是为什么问题仍存在，应引起我们进行深层次问题的思考。

第二，创新力度不足，制度滞后于形势所需。现有制度有较强针对性，但创新力度不够，缺乏前瞻性和创新性，跟不上信息化、科技化的步伐，不能适应当前腐败案件国际化趋势、腐败手段不断隐蔽的变化。规章制度制订了不少，真正能够切合实际，便于执行落实的却很少，没有发挥应有的作用，让部分不良分子钻了制度的漏洞，不仅削弱了党风廉政建设和反腐败工作的实际成效，而且在群众中造成了不良影响。在实际工作中，制度的滞后性导致腐败现象却往往能从制度的漏洞中得以规避。

第三，制度执行乏力，震慑力不足。与香港廉政公署制度比较之下，法律赋予我国行政监察机关的权力严重不足，致使工作起来震慑力达不到应有的效果，我们没有香港廉政公署强大的制约权力和强制执行能力，我们没有常设的权力机关给予支持，也没有健全的信息公开制度保障我们行政监察机关的权威性，给违法及不当行政行为的行政机关以足够的压力和震慑力，惩处制度较为全面，但惩处不力导致腐败成本偏低。执行力度有所加强，但有法不依、执纪不严现象比较突出，这两点我们要思考，要学习。

第四，制度虚化，作用架空，亟待强化。近年来，我国反腐倡廉制度建设出现了一个奇怪现象：一方面社会各界不断呼吁制定反腐败的专门法律法规，另一方面我国又是世界上拥有反腐败专门法律法规最多的国家。这些制度囊据了党风廉政建设和反腐败工作的方方面面，但其收效却不能令人满意。在制度中所预设的种种监督、制约、惩处机制并没有真正发挥作用，以至出现了制度虚置、机构虚位、功能虚化等问题，规范的制度得不到遵守，各种潜规则却大行其道，监督的效果越来越不明显。监督是防止腐败的重要工具，也是反腐倡廉建设能否取得成效的关键。当前监督现状离群众要求还存在较大差距，这构成反腐倡廉建设的现实挑战。制度执行难，落实不到位，发挥不了应有的作用，这已经成为了我国反腐倡廉建设中最突出也亟待解决的问题。

第五，教育力度不足，腐败思想根深蒂固。目前在反腐倡廉教育方面存在着教育力度不够、教育方式不多、教育内容不新、教育时问不实等问题，党风廉政教育难以触动灵魂，收效不大。根深蒂固的腐朽的思想价值观念未能彻底根除给反腐败思想道德防线造成了一定的障碍。随着改革开放的不断深入和我国市场经济改革和发展，人们的物质生活越来越富裕，西方的拜金主义、享乐主义等“唯利是图”的腐化思想开始在一些领导干部的头脑中滋长。在反腐倡廉建设中，要彻底消除腐朽思想价值观念的影响，营造一个健康的反腐倡廉建设的思想文化环境还有很长的路要走，有待进一步改善。

（二）、从香港廉政公署论内地的反腐举措

香港由上世纪60、70年代的腐败黑暗变成迄今为止世界上最清廉的地区之一，香港廉政公署功不可没。香港廉政公署正是在香港经济高速发展、贪污贿赂十分严重的情况下产生的，并以卓有成效的工作闻名于世。从“香港廉政公署”看大陆反腐，我们的反腐怎样呢？透过香港廉政公署这面镜子，我们能看到大陆反腐败法律制度存在很多缺陷与不足。比如，中国内地的刑法关于贿赂犯罪罪名数量少于香港刑法的规定，且适用起来存疑较多。反腐理论界呼吁的“公开是最好的监督”、“以权利制约权力”正成为现实。当代法治国家视公务员财产公示制度是反腐败的利器。但是我国现在现状堪忧，实行公务员申报制度的道路任重而道远。重奖举报人则是调动广大人民群众反腐败积极性的一个法宝。我国法律虽然在对举报人的保护上有立法保护，但在实际中落实得并不理想，举报人、证人遭到打击报复的事情时有发生，加强对举报人的保护势在必行。我国反腐败和廉政建设的职能机构，除了纪检机关，还包括国家司法机关、政府监察机关、审计机关以及国家预防腐败局，由于涉及部门，往往出现相互推诿、相互扯皮现象。我们处理反腐案件并不像“香港廉政公署”那样独立，而是受约于政府，政府官员插手，干预大，牵制大，政策明文规定纪检等单位独立工作，而由于管理体制，由于历史遗留，官员插手，官员指使现象不免发生。

中共十八大报告提出要坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设。十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央坚持有贪必反、有腐必惩。自任职以来的举措也进一步表明，中国共产党高度重视党风廉政建设和反腐败工作。对近年来内地推出的一些具体的反腐举措，公众已经渐渐能够以一种比较理性的态度对待。一个基本的共识是，包括严禁公车私用这样的腐败行为，绝不是光靠一两项具体举措就能够从根本上得到遏制和清除的，但要理性看待大陆出现的这些反腐新举措。我们既不能轻视反腐败问题的严峻性和艰巨性，更不能因为问题复杂、艰难，而惰于尝试一些带有创新性、并且实际上确实有一定成效的措施。正确的态度应是支持一切有利于预防和遏制腐败的探索性举措，而且，对于一些有成效的举措，要有勇气坚持下去，而不应借口其“只能治标，不能治本”而任其自生自灭。

三、香港廉政公署的反腐成功经验

（一）政府作为反腐强有力的后盾

领导层对反腐工作给予高度的重视和坚定的支持，使国家反腐工作具有一定的独立性，是取得反腐败成功的关键因素。反腐败工作关系到党的事业的兴衰成败，党的领导层都非常重视党风廉政建设和反腐败斗争，并给予坚定的支持。高层政府官员对腐败问题的深刻认识，对香港廉署一如既往的支持，使廉署成为独立的有权威性的肃贪机构，是廉署取得反腐败成功的重要保证。2012年12月4日，习近平总书记主持召开中共中央政治局会议，审议通过了中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定。无论是“轻车简从”，“不安排群众迎送”，“不铺设迎宾地毯”，“不出席各类剪彩、奠基活动”，“严格控制出访随行人员”的细致和坦率，还是“首先要从中央政治局做起”，“要求别人做到的自己先要做到”的真诚和坚定，新一届中央领导集体正以身体力行的方式，为端正党风政风率先垂范。政府部门应该行动起来，积极应对网络反腐带来的机遇和挑战，这才是国家的福音，人民的福祉。希望中共中央、中央政府发挥正能量，形成正动力，把反腐败工作、党风廉政工作进行到底。

（二）设置独立的反腐机构

香港廉署反贪机构的独立性，使其不会受到其他行政部门、利益群体的制约，能畅通无阻地查处贪污腐败案件。所以，我国在反腐倡廉上最应该做的是整合现有的全部纪检监察机关，形成一个完全独立的，只对国务院总理负责的监察机关。建立独立的监察机构，大致做法如下。第一，监察机构的最高长官由全国人大选举产生，国务院总理亲自任命。第二，其下属成员从社会聘任或直接抽调政府机关里责任心强又有能力的人。第三，财政由国库专项开支，报全国人大审批专项预算，另外给予其职员较丰厚的报酬。第四，其内部权力分配按垂直结构体系，下设到各地方政府的下设机构，只对上级负责，独立于政府之外，地位高于同级政府。第五，设立严格苛刻的内部制约机制。第六，内部职员由行政长官委任，只对行政长官负责，要定期向行政会议汇报重要的政策事项。

（三）加强教育，依靠群众，赢得群众支持

我们应该加强对公民的廉政教育，使广大人民充分了解我国的廉政建设，了解廉政的法律法规，学校教育方面也要经常开设有关廉政教育的课程，从小就培养孩子清正廉洁的意识；加强学生廉政法律法规的学习，让学生了解贪污腐败的后果。香港的防贪培训——我们应借鉴的方式：一是