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当前劳动争议的存在的特点、成因及对策(二)
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(1)劳动合同和集体合同的作用未充分发挥。目前,全国城镇国有、集体和外商投资企业劳动合同签订率达到了90%以上,私营和个体企业劳动合同签订率达到了60%以上,尽管劳动合同签约率较高,但呈现国企签约率高、私企低的状态。有些用人单位和劳动者还没有完全形成依据劳动合同确立劳动关系的意识,劳动合同管理还缺乏系统性,合同的续签、变更、解除、终止等不够规范,内容、形式不完备,这些都容易引发劳动争议。部分企业仍未建立工会,有些即使建立了也很不健全,不能独立开展工作,阻碍了集体合同制度在企业中的开展和深入推广这种情况在非公有制企业中尤为突出。加之目前企业的集体合同往往流于形式,千篇一律,内容空泛,其作用尚得不到有效发挥。就我国的现状来看,人员流动频繁,社会信用制度不发达,致使劳动合同很难约束劳动者,对于劳动者违反劳动合同的行为,企业也难以追究,因此,也使得企业缺乏签订劳动合同的积极性。
(2)工会的作用未充分发挥。目前,工会维权职能受到诸多制约,协商交涉方式仍十分有限,导致用人单位和劳动者在日常复杂的劳动关系事务中各行其是,从而助长了劳动争议的无序状态。
(3)企业调解委员会的作用弱化。目前,劳动争议案件主要是通过政府主导的劳动争议仲裁委员会或法院审理程序得以解决,作为企业内部自行协调劳动关系矛盾有效机构的企业调解委员会,作用尚未得到有效发挥。
这3个方面原因导致大量劳动关系矛盾在企业制度不完善、缺乏自我协调机制的企业内部得不到调解,最终涌向劳动仲裁部门,形成为劳动争议案件。
4、市场原因:劳动力供过于求,劳动者处于相对弱势地位:
我国人口基数大,城市劳动力有1亿多,加上庞大的农村劳动力,劳动力资源非常丰足。从1998年起我国开始加速高等教育发展,以每年增招150万人的速度,3年来已增招了450万大学生。而我国经济欠发达,社会发展所能提供的就业机会相对有限,随着大学毕业生人数的不断增加和农村劳动力向城市的加速转移,就业形势十分严峻。在过去的计划经济体制下,长期实行统包统配的就业制度,通过向企业下达招工计划这样一种行政命令的方式配置劳动力资源,造成企业为了完成政府下达的安置就业任务招用并不需要的人员,暂时掩盖了劳动力供过于求的矛盾。而随着企业改革的深化,当企业获得了独立的法人地位,面对激烈的市场竞争,要想生存和发展,就必须解决冗员问题,减少人员以降低成本、提高效率、增加利润。这就使企业与劳动者之间业已确立的劳动关系发生重大变化,劳动关系变更、解除和终止的现象增多,由此带来的经济补偿和赔偿问题不断增加。
劳动力市场供大于求,就业压力大,给用人单位提供了选择劳动力的广泛空间和苛求劳动者的优势地位。这主要反映在,随着劳动关系的企业化,用人单位对劳动者利益的决定权增大,劳动者对企业的依附性增强一些用人单位在利益机制的驱动下为提高利润水平以牺牲劳动者合法权益为代价以致劳动关系矛盾十分突出从而引发劳动争议。这是造成劳动者一方申诉比例大且胜诉率高而用人单位一方申诉比例小败诉率居高不下的主要原因。在这样的市场环境下,劳动者选择余地却比较小,在订立劳动合同时缺乏讨价还价的能力,被迫放弃部分合法权益,接受一些不公正的待遇,自贬身价、委曲求全,这成为劳动关系正常发展的隐患。如工厂违反劳动时间的规定,要求工人超时工作,劳动者为了不失去工作,明知自己的权利受到侵害,也不得不接受。
5、政府原因:加剧了劳动争议的产生:
由于我国正处在经济转轨和社会转型的历史变革时期,政府决策导致的历史遗留问题和在改革中产生的认识误区加剧了劳动争议的产生。
(1)社会保障制度还不完善。我国社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚四个方面还存在一些问题,主要表现在:社会保障的管理体制尚未完全理顺,社会保障管理服务职能还没有从企事业单位中分离出来;社会保障资金的筹集还没有形成稳定的渠道,社会保障基金的承受能力还十分薄弱;社会保障制度还没有覆盖全体居民,一部分贫困人口缺乏最基本的生活保障;部分下岗失业人员一旦失去稳定收入,又不能正常享受各种保险福利待遇生活就会困难各种纠纷也会就此产生。
我国曾通过建立再就业服务中心保障下岗人员基本生活,这是在失业保险制度不完善情况下的一项过渡性措施,是适应改革形势的选择。从实践来看,再就业服务中心为经济结构调整和社会稳定作出了贡献。但再就业服务中心也有其局限性,不能完全解决国有企业的冗员负担问题。而且再就业服务中心作为一种临时性机构,资金来源不稳定,保障制度不规范,操作缺乏市场化,也容易引发劳动争议。
(2)劳动力市场监察失衡。一方面,目前我国劳动监察部门受人手、资金等方面因素的限制,处于“民不举、官不纠”的状态,劳动执法力度不够,没有起到对违法企业的惩罚和警示作用。另一方面,部分地区政府出于吸引投资的需要,对企业的违法行为采取听之任之和默认的态度,在劳动市场执法中存在严重的地方保护主义倾向。两方面因素共同作用,形成了一种违法企业占便宜、守法企业吃亏的局面和风气,从而导致企业劳动违法行为频频发生。
(3)行政指令造成的劳动争议。一些地方政府从稳定当地劳动关系出发,制定若干地方性行政法规,虽然对推进深化改革起到了积极作用,但也带来一些负面的影响。在股份制改造过程中,职工对工龄置换没有发言权,置换标准由政府决定,“谁去谁留”又都掌握在少数用人单位手中。企业效益不好,置换时职工所得甚少,会引起职工不满。这类由行政指令形成的劳动争议,各地区都有不同程度的反映。
6、机制原因:我国劳动争议处理制度不适应现实情况
根据《劳动法》的规定,我国目前处理劳动争议实行的是“一调一裁二审”的单轨制,并且将仲裁作为处理劳动争议的必经程序。从目前状况来看存在着以下几个方面的问题
(1)审理周期过长。规定仲裁前置原则的本意是为充分发挥劳动争议仲裁机构处理劳动争议的专长,及时解决劳动争议,减轻人民法院的压力,这一原则在实践中也确实发挥了一定作用。但随着市场经济的发展,劳动争议的内容越来越复杂,劳动争议的总量持续大幅度上升,以仲裁前置为前提的“先裁后审一裁两审”的劳动争议处理体制已越来越不适应劳动争议处理工作的需要。劳动争议案件经过基层调解、仲裁和诉讼中一审、二审的全过程,时间过长,不利于案件及时了结,往往造成案件久拖不决,增加了当事人解决争议的成本。
(2)衔接不顺畅。劳动争议诉讼对劳动仲裁的判断及处理支持不够。在仲裁期间,由于仲裁机构无权采取查封、冻结资产等实施民事强制措施的权力,致使劳动争议的一方当事人有充裕的时间从容隐匿、转移财产,仲裁裁决书成了无法执行的一纸空文。这种做法将大量的劳动仲裁工作化为无用功,极大地浪费了国家人力资源和财政支出。
(3)劳动争议仲裁受理范围狭窄。目前我国劳动争议仲裁机关受理劳动争议的范围只限于《企业劳动争议处理条例》第二条规定的四类争议。有些争议由于没有明确规定在法定的受理范围中仲裁机构对此不予受理的同时劳动者也就失去了请求人民法院保护的诉讼权利。劳动者在合法权益迟迟得不到保护的情况下往往采取一些过激手段引发大规模的上访、静坐示威事件影响社会的稳定给国家和企业生产造成损失。
(4)劳动仲裁工作缺乏必要和有效的监督机制和纠错机制。
(5)劳动仲裁机构力量不足。目前专职办案人员实际是劳动行政机关的工作人员,他们担负着繁重的政策制定和工作指导及其它行政性工作,并且人员岗位间流动比较频繁。由于劳动争议仲裁人员没有实现专业化、职业化,导致劳动争议案件裁决的质量、权威性受到一定程度的影响,也增加了当事人在仲裁后起诉的比例。
7、法制原因:劳动法律体系建设尚不完善:
建立社会主义市场经济后国家更多地通过法律手段对劳动关系实行调控而与我国发展变化的劳动关系相比劳动法制建设则显得滞后。这主要表现在
(1)现有的劳动法律法规还不配套。尽管我国已经颁布了一系列劳动法律法规,但1994年颁布实施的《劳动法》只对劳动关系的相关问题做出原则性的规定,一些重要的单行法如《工资法》、《劳动合同法》、《集体合同法》、《就业促进法》、《社会保障法》等还都未出台,远未形成较为完整的劳动法律体系。
(2)已经颁布的劳动法律法规的某些内容已不适应现实发展的需要。党的十一届三中全会之后我国颁布了很多劳动法律法规,但这些法律法规基本是按照计划经济的要求着重以国有企业、集体企业为调整对象而制定的与今天已初步建立的市场经济的发展要求以及我国多种经济成分并存的现实状况相比难免出现法律规定与市场经济条件下调整劳动关系的实际需要有较大的差距和不足,使一些企业尤其是非公有制企业的劳动关系难以依法调节从而造成劳动争议大量产生。
(3)现有的劳动法律法规中缺乏有效的监督和检查措施。这主要表现在劳动法律法规本身缺少必要的惩罚规定对违反法律法规的行为没有规定明确的制裁措施致使法律缺乏应有的强制性。
三、对策建议
根据当前劳动争议的新变化,针对其存在的主要问题,结合考虑其发展趋势,我们认为应采取以下措施:
一是加快劳动关系方面的立法,填补立法空白,完善相关政策。
我国加入WTO后,《劳动法》的修改首先应与国际条约、国际惯例接轨,将我国已批准或应批准的国际公约的重要内容在《劳动法》中体现出来,把以不当解雇和就业歧视的司法救济为主要内容的劳动权的保护问题作为修改的核心内容,增强《劳动法》的强制性和适用性。同时由于改革的深化必然会触及到劳动关系双方的利益,尤其会触及到职工的基本利益,稳定的职工队伍、和谐的劳动关系必然会以政治稳定与企业的经济发展产生积极的影响,所以必须从着重保护职工合法权益的角度加快立法,完善政策。同时必须注重调查研究,善于从实践中发现问题,总结问题,从而一方面寻找法律空白点,有针对性地制定法律法规,减少法律真空区,明确约束劳资双方利益关系,避免劳资双方发生意见分歧,从而减少争议的发生;另一方面,要寻找现有法规政策的不完备之处,加以修改或补充,增强其操作性,避免无法可依现象。
为了使劳动法规政策具有较强的可操作性,建议劳动立法应从微观立法入手,避免广泛宏观的原则性条款,以尽可能细的方式对各个具体问题进行明确规定,以便使双方不致因对法条的理解产生分歧而引发劳动争议。
二是加大劳动监察执法力度,建立监督体系,规范企业行为。
国家应建立类似工商、税务的有规范统一机构、人员编制、经费和管理制度与责任体系的执法机构,加大劳动保障监察力度,尤其是在养老保险费征缴、劳动合同的订立和解除、克扣和无故拖欠工资等方面的监察力度。可在一些大企业内部聘任监察员,监督企业实施《劳动法》的情况,更好地发挥内部监察员了解企业情况,能够及时发现矛盾、化解矛盾的优势,尽量将劳动争议消灭在萌芽状态。
劳动监察运用行政手段规范企业行为是调整劳动关系的重要方式,应进一步发挥其作用,下大力气纠正企业违法行为。劳动监察工作的对象, 应重点放在经常发生违法行为,劳动关系很不稳定的企业;工作内容应放在重点查处企业的非用工、欠缴社会保险费和克扣工资等行为;工作方式应采取接受职工举报进行查处与定期和不定期企业进行检查督促相结合。一旦查出企业违法行为 应及时予以纠正,对于经督促或责令整改后仍不改正的要加重处罚。
三是完善我国社会保障体系,减少失业人员的后顾之忧。
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