和谐社会需要完善的社保制度作保障(二)

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社会保障担负着保证必要的社会公平，维护社会稳定的职能。这一职能决定了社会保障发展水平的下限。另一方面，现代社会保障理论和实践研究表明，社会保障不仅仅是一项社会政策、社会制度，同时也是一项重要的经济政策、经济制度。一定的经济发展水平决定了社会保障发展水平的上限，而社会保障制度也会对经济发展产生一定的反作用，可能对一国的消费、储蓄、投资、物价、就业、资本市场、国际竞争力等经济运行各个方面产生影响。在上述各方面力量互动作用达到均衡时，社会保障达到和谐发展的适度值。就当前中国而言，社会稳定的使命要求社会保障必须保证全体社会成员的生存权，保证其最低生活水平。并对尽可能多的社会成员提供社会保险，使他们能够摆脱各种自然的和人为的风险损害，重新参与市场竞争。但社会保障覆盖范围并非越大越好，保障标准也并非越高越好。有限的资源总量和可供分配量限制着社会保障的过度发展。违背这一规律就可能陷入“福利病”陷阱，损害制度赖以存在的经济基础，最终妨碍制度本身的发展。如传统公费、劳保医疗与退休等社会保障制度过高的保障水平增加了政府和企业的负担，影响了政府进行公共投资与宏观调控能力的发挥，增大了企业的劳动力成本，影响了企业的国际竞争力，妨碍了经济发展。保障范围的狭小也使得制度成为少数人享有的特权，损害了社会公平，违背了制度的根本宗旨与原则，最终损害了制度本身的长远发展。因此，建设和谐社会的社会保障，要以维护社会安定的要求为下限，以生产力发展水平和政府、企业、个人等各方的承受能力为上限，确定保障范围和标准，使社会保障与经济发展和社会发展形成良性互动。
2、建立合理分工、相互衔接的机制，促进内部各组成部分的和谐
社会保障制度是一项庞大的系统工程，包含社会救助、社会保险、社会福利等多个子制度，各子制度又包含多层次的多个组成部分。如社会救助又可分为：灾民救助、贫困救助、失业救助、农村“五保户”救助、医疗救助等部分；社会保险又可以分为养老、医疗、失业、工伤、生育等不同险种；社会福利又可分为普遍福利、儿童与老年福利等不同种类。要保证社会保障制度有效发挥作用，必须使其内部各组成部分之间分工明确、相互促进、协调有序。世界各国的社会保障实践表明，社会保障制度的三大组成部分在不同的时期有着不同的地位和作用。一般而言，在工业化水平低、生产力水平比较落后的阶段，社会救助将成为社会保障制度的核心，制度的主要目标是保障全体人口基本的生存需要；而工业化程度高，生产力水平得到一定发展的阶段，社会保险将成为社会保障制度的核心，制度的主要目标提高为保障劳动者或全体社会成员基本的生活水平；在生产力水平进一步提高，国家繁荣富裕的情况下，社会福利将成为社会保障制度的核心，提高全体社会成员的福利水平也成为社会保障制度的主要目标。过去中国的社会保障制度建设采取了以社会保险为主的策略，大量资金用于发展社会保险，而社会救助体系却不健全，导致最需要帮助的弱势群体反而未能得到必要保障。结果一旦遇到风险，政府不得不在社会保障体系之外，承担“两个确保”的责任。鉴于中国经济发展水平低且不平衡的现实，和谐社会的社会保障制度建设应该转变思路。首先保证城乡统一的“低水平、广覆盖”的社会救助制度的顺利运行，撑起保护全体国民的“安全网”，维护必要的社会稳定。在此基础上，根据各地具体的经济发展水平和各方面承受能力，按照保障标准从低到高，保障范围从小到大的原则，建立完善社会保险制度，保障劳动人口的基本生活，促进劳动力再生产和经济发展。在此基础上，财力有富余的地区，积极建立完善社会福利制度。其次，对制度内部各个组成部分进行整合。如城乡最低生活保障制度与原有的贫困救助制度之间，国有企业下岗职工再就业中心与失业保险之间相关功能的合并与机构重组；医疗保险与医疗救助，失业保险与失业救助制度之间的衔接与互补；失业保险与再就业体制，工伤保险与职业安全保护制度，医疗保险与预防保健制度之间的衔接与互动等。使各组成部分相互联系、相互依赖、相互衔接、相互补充、相互促进，共同构成一个和谐统一的社会保障大系统。
3、合理界定各相关主体权利与义务，保证各方利益关系的和谐社会保障制度涉及多方主体，这些主体可分为两类。一类是政府、参保单位和个人等直接主体，另一类是为制度提供服务的间接主体。后者又包含为各保障项目提供普遍性服务的主体，如政府设立的社会保障管理机构，受委托代为收取社会保障费的税务机构，代为发放社会保障金的银行、邮局等；以及为特定险种提供服务的专业机构，如医疗服务与药品供给主体，基金公司等专业理财机构，职业伤害鉴定机构，再就业培训机构等。诸多主体相互间利益关系复杂。若不妥善处理，将妨碍制度的和谐运行。如新型合作医疗试点中就出现了部分地区农民、地方政府与中央政府都不愿意首先出资，制度陷入各主体间“博弈”困境，参保率扩大有限，甚至有组织或个人违轨“套取”中央政府补助和合作医疗基金的现象。基本养老保险制度运行中同样出现了企业逃避缴费，被保险职工不但不监督企业缴费反而代为隐瞒的现象。究其原因，均在于制度规则没有对各方主体形成有效的激励与约束机制，各主体间利益关系不协调。协调各方主体的利益关系，必须明确界定各主体各自的权利与义务关系。首先，各直接主体的权利与义务关系在不同的社会保障子制度下是不同的。在社会救助制度中，各方主体的权利与义务关系不对等。政府负有向社会成员提供救助制度的单方面义务，而贫困人群等符合法定条件的人口则单方面享有受救助权。在社会保险制度中，各方主体的权利与义务对等。政府有建立社会保险制度的义务，但同时有权要求参保人（和企业）向制度缴费；个人有参加制度享受保障的权利，但前提是必须履行了缴费的义务（工伤保险除外）。
四、考察拉美国家福利体制的历史演变进程，可以发现其社保制度的形成发展与“社会分层”和“贫富差距”两个突出的社会矛盾交织在一起。
　1、社会阶层分化造成社会保障权益不平等。拉美国家的社保制度建立伊始即呈现四分五裂、条块分割的结构，这一特点扩大了社会阶层的差别，造成了保障权益的不平等。一方面，这种不平等源于个人就业状况、政治地位、社会权利等方面的差异；另一方面，社会保障的不平等进一步加剧了社会阶层的分化，越有权势的阶层获得的社会保护越早，保障覆盖面越高，缴费成本越低，待遇越慷慨，从而带来了逆向的社会再分配效应。80年代以来的自由化改革使许多拉美国家建立起统一的社会保障体制，在一定程度上消除了原福利体制下的分配不公现象，但也产生了新的社会保障不平等问题。以养老保障改革为例，由于退休金水平完全取决于个人的收入状况和资本市场的投资回报情况，这种制度往往可以获得社会中产阶层的认同和支持；而对于无力储蓄的社会底层来说，它是无能为力的，从而丧失了来自他们的信任。实践表明，大部分拉美国家经历养老金制度改革后，保险覆盖面呈下降趋势，大量自雇者、失业人口以及贫困群体被排除在私营体制之外；正规部门就业人口与非正规就业人口之间、不同职业阶层之间、城市与农村之间的养老金收入差距呈扩大化趋势。
　　2、私有化社保改革拉大社会贫富差距。拉美是世界上贫富差距最大、收入分配最不公正的地区之一。80年代以来的自由主义福利体制改革进一步加重了这种趋势。以市场化、私有化为导向的改革将社会保障责任推向市场和个人，在此过程中，拉美国家却忽视了国家保障作用的发挥，将大量社会弱势群体置于贫困无助的境况。尽管政府出台有各项社会救助政策，但这些措施在缩减社会贫困中的作用方面非常微弱。有数据显示，自1981年以来，智利养老金制度改革加大了收入分配上的不平等程度。在目前的私营养老金体制下，未来20年内将有接近50%的参保人口领不到政府提供的社会最低养老金，届时老年贫困现象会非常突出。
　　在构建和谐社会的过程中，我们应吸取拉美的一些经验教训，避免在社保制度改革上走弯路。一要选择“合适的”社会福利模式。80年代以来，拉美国家在福利模式转型过程中，政府放弃社会保障责任所造成的社会成本是巨大的。这说明一个国家福利模式的选择要有明确的目标定位和指导理念，否则，福利政策的运用失误将带来突出的社会问题和矛盾。二是社会福利政策的最初设计非常重要。拉美的教训表明：如果福利体制开始建立时就是割裂的、不平等的，它将导致严重的社会分化现象，即使以后按照“普享型”的福利原则进行改革，也是非常困难的。三是社保制度要具备“可及性”。拉美的社保制度将大量正规劳动力市场之外的社会群体排除在外，进入门槛较高，造成覆盖面难以提高。因此，在社保制度的设计上，需要照顾到不同社会群体进入的方便与衔接，在融资和给付上要实行统一的标准，以最大限度地扩展社会覆盖人口。四是社保制度改革要适应经济社会条件的变化。在拉美过去20多年的经济自由化改革中，社保体制较好地适应了宏观经济环境的变化，但却忽视了一些社会条件的变化，从而使社保改革滞后于社会形势的变化，面对突出的社会问题显得无能为力。

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