建立和完善地方税务体系的探讨(一)

建立和完善地方税务体系的探讨
 我们正处于一个经济发展与转换型的阶段。世界各国都在进行不同程度的结构调整和改革，全球经济时刻都在发生着深刻的历史性的变革。中国经济领域的改革，调整以及市场经济的全面发展，带给了我们许多新的理念和新的视角。税收是国家为了实现职能，凭借政治权力参与社会产品分配，强制地无偿取得财政收入的一种手段。在任何国家的任何历史时期，我们都看见税收的痕迹，税收的历史与国家的历史一样久远，有了国家，就开始有税收。我国地方税设立并已运行多年，取得的成绩有目共睹。随着我国加入世界贸易组织，改革和完善现行地方税体系变得越来越重要。
 
  一、中国的税收立法制度
 
 在税收立法和税收政策方面，中国强调税权集中，税收统一。目前有权制定税法
 或税收政策的国家机关主要全国人民代表大会及其常务委员会，国务院，财政部，国家税
务总局，海关总署，国务院关税税则委员会等。
 1、税收法律由全国人民代表大会制定，如《中华人民共和国个人所得税法》或者由全国人民代表大会常务委员会制定，如《中华人民共和国收征管理法》。
 2、有关税收的行征规由全国人民代表大会授权国务院制定，如《中华人民共和国增值税暂行条例》或者根据有关法律的规定由国务院制定，如《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》、《中华人民共和国个人所得税法实施条例》。
 3、有关税收部门规章由财政部、国家税务总局、海关总署、国务院关税税则委员会等部门根据有关法律、行征法规的规定制定，如《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》、《个人所得税自行申报纳税暂行办法》。其时，有些重要规章要经过国务院批准以后发布，如《中华人民共和国发票管理办法》。
 税收法律的制定要经过提出立法议案、审议、表决通过和公布4道程序，税收行征法
 规和规章的制定要经过规划、起草、审定和发布4道程序。上述程序都应按照法律、法规和
 制定的程序进行。
 
 二、地方性法规立法程序

 根据法律的规定和各地的实践，制定地方性法规的程序大体分为五个阶段：
 (1)地方性法规草案的提出。
 (2)地方性法规草案的审议。
 (3)地方性法规的通过。必须经过会议正式表决，代表大会全体代表或常务委员会全体组成人员的以过半数为通过标准。
 (4)地方性法规的公布。由人民代表大会通过的以人民代表大会主席团公告公布，由人民代表大会常务委员会通过的以常务委员会公告公布。
 (5)地方性法规的备案。
 省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，在报省、自治区人民代表大会常务委员会批准后，方能公布，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

 三、地方税务体系的基本的特征

 1、地方政府对于本级的地方税拥有一定的管理权限，特别是拥有一定的地方税立法权。不管分税制是分权型、集权型的，还是集权与分权相结合型的，在保持中央政府主导地位的前提下，中央政府一般都会赋予地方一定的税收管理权限。地方政府对地方税的主要税种有调整权、减免权等，对一些次要的税种还有一定的税收立法权。
 2、尽管各个分税制国家具体税种的划分是不同的，但一般都按照税收征管的效率、税源税基的范围和流动性、税收的功能与经济效应3个标准来划分税种。据此，绝大多数国家都把所得税类划归中央，而把财产税类划归地方。
 3、不管是集权型的分税制国家，还是集权与分权相结合型的分税制国家，地方政府对属于本级的税种一般都是专享的，只有极少数是与中央共享的。
 4、地方税收入在全国税收收入和地方财政收入中都有一定的规模。在分税制财政体制下，尽管地方税收入无法完全满足地方政府的支出需要，但大多数实行分税制的国家，地方税收入一般都占到全国税收总收入的20-40%左右，占本级财政收入则达到60-70%左右（日本地方政府收入权限不大，但支出权限很大，地方税收入只占其支出的30%左右）。
 5、各级地方政府都有自己的主体税种和一些辅助税种，为各级财政提供稳定的收入来源。针对行使职能的需要，各级政府都结合考虑各税种的特征、税源的结构与分布、收入量及其稳定性以及本国社会经济发展的实际状况等因素，确定地方税的主体税种和辅助税种，并用法律形式加以固定下来。
 6、地方税的征收管理既可以单独设立地方税务机构，也可以不单独设立，而是从中央到地方只设一套税务机构，统一征收管理，然后依据税种的划分分别入库。

 四、我国地方税体系存在的问题

 （一）税权高度集中的状况尚未打破
 实行分税制财政管理体制，不仅要求中央与地方政府之间划分税种，还要求适度划分税权，这既是分税制财政管理体制对税收管理体制的基本要求，也是正确处理中央与地方财政税收分配关系所不可回避的问题。但从当前的现实看，虽然中央税、地方税划分已大致明确，但税收立法权仍高度集中于中央。
 （二）地方税收体系过于薄弱，缺乏主体税种
 按照分税制改革的有关规定，划给地方政府的税种数量并不少，但这些税种往往都是税源比较分散、征管难度比较大、税收收入数量少的小税种。税源集中、税收收入数量大的税种要么划为中央税（如消费税、关税），要么划成共享税（如增值税），而且中央在分成比例上占大头。
 （三）地方税制不够稳定且内外有别
 实行分税制的目的在于通过调整中央和地方的分配关系，保证各级政府所需财力，调动两级政府生财、聚财、理财的积极性。而要实现这一目的应该保证制度具有相对稳定性。如果制度变化过于频繁，不容易使地方政府产生稳定的预期，进而合理安排自己的行为。近年来，在中央税体系得到加强，中央税收入占全部税收收入的比重不断提高的前提下，中央对地方税体系中发展较好、便于征管、税源较广的税种的税目或税率陆续作了调整。
 （四）地方税立法层次不高
 目前我国尚无统领整个税收体系的税收基本法，不利于对我国税收的性质、作用、立法原则、管理体制、中央与地方的税收立法权和管理权、各级税务机关职责、政府与税务机关权限划分、地方税税种开征及调节等重大问题进行科学、合理、具体、严密的规定，整个税收体系建设缺乏基本的法律依据和行为规范。对于各地方税税种而言，大多是以行政机关颁布的条例作为分配依据，这从加强税收法制建设的角度分析，明显没有走完立法程序，使地方税的权威性、规范性和严肃性得不到充分体现。

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