对未来国有经济改革与发展的思考(一)

对未来国有经济改革与发展的思考

 在党的十四届三中全会首次明确建立现代企业制度是我国国有企业改革的方向、十四届五中全会和十五大提出要从战略上调整国有经济布局，对国有企业实施战略性改组的基础上，党的十五届四中全会正式确定了到2010年国有企业改革和发展的目标：适应经济体制与经济增长方式两个根本性转变和扩大对外开放的要求，基本完成战略性调整和改组，形成比较合理的国有经济布局和结构，建立比较完善的现代企业制度，经济效益明显提高，科技开发能力、市场竞争能力和抗御风险能力明显增长，使国有经济在国民经济中更好地发挥主导作用
    党的十六大提出，继续调整国有经济布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。重温十四届三中全会以来党中央关于国有经济改革与发展的重大论述，本届政府推进国有经济改革和发展的任务可否明确为：抓住国有经济布局和结构的战略性调整、建立现代企业制度和完善国有资产管理体制三个关键环节，到任期末基本实现十五届四中全会所确定的2010年国有企业改革和发展的目标。
为此，需要在以下几个方面做出不懈的努力。
   一、制定规划，分类指导，切实推进国有经济布局战略性调整和国有企业战略性改组 从着眼于搞活一个个国有企业到着眼于搞好整个国有经济，从推动具体企业的改组调整到推动国有经济布局和结构的战略性调整，国有经济改革战略的变化，或者说国有经济改革方针战略性变化，发端于党的十四届五中全会，十五大和十五届四中全会则将其进一步完善和发展。 1995年9月，中国共产党第十四届中央委员会第五次全体会议，讨论制定国民经济和社会发展第九个五年计划（1996-2000年）和2010年远景目标时，针对未来15年的国有经济改革指出：“要着眼于搞好整个国有经济，通过存量资产的流动和重组，对国有企业实施战略性改组”。并把“搞好大的，放活小的”作为推进国有企业实施战略性改组和搞好整个国有经济的主要手段。 1997年9月，中国共产党十五次全国代表大会在继续强调“要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，对国有企业实施战略性改组”的同时，首次明确提出“要从战略上调整国有经济布局。对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位。在其他领域，可以通过资产重组和结构调整，以加强重点，提高国有资产的整体质量。”1999年9月，中国共产党第十五届中央委员会第四次全体会议，则把“重要产业和关键领域”明确为：“涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。”同时要求：“从战略上调整国有经济布局，要同产业结构的优化升级和所有制结构的调整完善结合起来，坚持有进有退，有所为有所不为。” 这样，党中央在及时总结波澜壮阔、丰富生动的我国国有经济改革和发展实践的基础上，用四年时间，经过三次重要会议，明确了国有经济布局战略性调整和国有企业战略性改组的重大历史任务，形成了实现这一重大历史任务的两大改革战略：抓大放小和有进有退。即从规模上分，国有大企业和企业集团，要通过“三改一加强”将其搞好，国有中小企业采取多种形式放开搞活；从行业上分，重要行业和关键领域，国有经济需要控制，增进国有经济的控制力，其他行业和领域，可以有进有退，重在提高国有经济的整体素质。作为这一重大改革方略正式形成的标志，江泽民同志2000年11月28日在中央经济工作会议上明确指出：“根据企业的不同情况，实行优胜劣汰、有进有退的调整，做到进而有为，退而有序，抓大要强，放小要活。” 如果以企业规模为纵轴、以行业性质为横轴，国有企业可以划分为以下四类：
   1.非重要行业和关键领域的国有中小企业。从全国总体情况而言，尽管改制和改组过程中有种种的不规范，也产生了恐怕为数不少的国有资产流失，但非重要行业和关键领域的国有中小企业大部分已改制为股份合作制（其中不少原经营者已经持股）和其他形式的混合所有制企业，国有企业战略性改组和国有经济布局战略性调整的任务接近完成。今后工作的重点主要是做好劳动关系、历史债务等方面的善后和规范工作，防止出现不利于社会稳定的事件，并在此基础上，在鼓励发展多种所有制成分的范畴内，支持其健康发展、公平竞争。
   2.重要行业和关键领域的国有中小企业。按照十五届四中全会对“重要行业和关键领域”的界定，无论涉及国家安全的行业、自然垄断的行业，还是提供重要公共产品和服务的行业，国有中小企业的数量都很少，不是主要企业形式。至于支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，从定义上已经排除了中小企业。因此，对于这一类型国有企业而言，除个别的需并入相近的大企业以外，谈不上国有经济布局的战略性调整。
   3.重要行业和关键领域的国有大企业。从行业性质讲，这类企业是需要提高控制力的企业，从企业规模来看，这是需要抓好、做大、扶强的企业。近年来国家对搞好这类企业采取了不少措施，尤其在企业重组、分离分流方面取得了不少进展。但从总体上看，这类企业存在的突出问题仍然是办社会负担重、冗员多、核心竞争力不强、主业不突出、管理体制不顺等，通过资产重组和“三改一加强”多种手段，推进这类企业的战略性改组仍是未来几年国有企业改革和发展的重要任务。 从各国的经验和我国的实践看，即便是国有经济需要控制的主要行业和关键领域，除极个别行业外（如军工和造币），也不是国有企业独占市场，还存在不同比例的非国有企业（如电力、保险、银行）；除国有独资企业外，也存在国有控股和参股企业。在保证国有经济在主要行业和关键领域占控制地位的前提下，引进非国有资本特别是外资来改造这一类国有企业，既是进一步深化改革和对外开放的客观要求（有些是加入世贸组织的承诺），也是加快这类国有企业战略性改组的有效途径。为此需要制定这类企业战略性改组的规划，包括：
  （1）在党的十五届四中全会基础上，对三类行业和二类企业作进一步细化（如关系国家安全的都是哪些行业）；
  （2）每类行业国有资本最低持股比例；
  （3）社会资本和外资重组这类国有企业的程序和重组者的资格要求；
  （4）向社会投资者和外商转让国有资产的时段和次序设想，等等。
   4.非重要行业和关键领域的国有大企业。按照党的十四届五中全会关于支柱产业的界定和十五届四中全会关于重要行业和关键领域的界定，这类企业主要是纺织、轻工、化工、冶金、建材等竞争性行业的国有大企业和机电、汽车、石化等支柱行业重点骨干企业之外的大企业，这类企业是国有经济布局有进有退战略性调整和企业优胜劣汰、兼并重组战略性改组的重点。近年来这类企业的改革取得一些进展，如吸引多元投资，分离分流和兼并破产等，但与中央提出的目标要求看，改革的步子太小、有进有退太慢。
主要表现为：
   （1）全党对在非重要行业和关键领域大力推进国有经济有进有退调整的认识还不一致。2000年国家统计局城调队关于若干竞争性工业行业战略性调整的调研报告引发许多同志的非议就是例证。
   （2）缺乏对这类企业进行战略性调整的规划，缺乏统一的透明的调整程序和政策。
   （3）社会资本和外资新增投资等形式多，国有资产存量、国有股份转让形式少。 加快国有经济布局的战略性调整，在很大程度上主要是指这类企业而言的。是否勇于、敢于和善于推进国有经济布局的战略性调整，关键就是大力推进非重要行业和关键领域大企业的改革，而其重中之重则是中央所属大企业的改革。第一，要进一步以十五大精神和十五届四中全会决定统一全党的认识，解放思想，积极探索公有制的多种实现形式，大力发展混合所有制经济；第二，要尽快制定这类企业改革和发展的整体规划，明确任务目标，确定改革主体，落实改革责任，规范改革程序；第三，抓住世界跨国公司向我转移加工能力的机遇，积极鼓励外商和社会资金改组这类国有企业；第四，多渠道筹集国有企业的改革成本，推进国有企业轻装上阵、公平竞争和政企职责分开。
二、建立预算，明确渠道，进一步促进国有企业优胜劣汰机制的形成 无论国有经济布局的战略性调整，还是国有企业的战略性改组，都会涉及到企业和人员的退出与安置，从而产生大量的资金开支和改革费用：
   （1）与退出企业或退出部分生产经营能力（包括企业破产关闭、被兼并、主业分立和辅业改制等）有关的资产损失。根据笔者的分析，国有企业实际不良资产率在15％左右，2001年末国有企业资产总计为16.67万亿元，据此推算，2001年不良资产约为2.5万亿元，2002年的不良资产当在2.7万亿元左右。
   （2）退出企业或退出生产能力所涉及的银行贷款的核销。2002年我国商业银行不良贷款率（按五级贷款分类）约为25％，已形成损失的约为6％左右。如按2002年末金融机构贷款余额13.1万亿元的60％投向国有企业计算，国有企业不良贷款约1.97万亿元，已实际形成的贷款损失约为4700亿元。
   （3）与退出企业或退出生产能力有关的人员安置费用，包括解除劳动合同之经济补偿金、对职工各项历史债务（欠发工资、欠发医药费、个人集资等）、拖欠社会保障交费（养老、失业和医疗）。据辽宁省试点的情况，下岗职工与失业人员并轨，解除劳动关系，人均经济补偿金8250元，人均历史拖欠6463元，各项合计人均14713元。据国家统计局统计，到一季度末，全部城镇国有单位不在岗职工1156万人（此口径不同于劳动保障部统计的城镇国有企业下岗职工口径），如按辽宁省试点水平，1156万不在岗职工解除劳动关系，约需资金1700亿元。即使是按劳动保障部统计的2002年底600万下岗职工推算，安置费用也在900亿元左右。如再加上未来几年新增分离富余人员的安置，总安置费用可能超过1500亿元。
   （4）企业分离办社会职能（厂办学校、幼儿园、医院和派出所等）需补贴给地方政府的费用。据财政部统计，2001年国有企业共有中小学13166个，当年实际支付教育经费117.3亿元；自办医疗卫生机构10108家，当年实际支付经费138.4亿元；自办公检法机构和消防机构4818个，当年实际支出经费52亿元；经办其他社会职能机构6611个，当年实际支出经费114亿元。另外，企业办社会年末共有职工338.8万，按在岗人员年均工资1.29万元计，共发工资437亿元。五项合计858.7亿元，如未来几年分离一半左右的办社会职能，并支付三年经费，则总的成本为1288亿元。 上述四项合计，国有企业改革的总成本可能在3.5万亿元左右。（如包含大家过去已经议论较多的社会保障基金缺口，总成本可能超过5万亿元）。其中第一类成本需做账面核销，是已经发生的损失。第二类成本，需冲减银行呆坏账准备金，如因此降低了核心资本比率，按巴塞尔协议要求，须中央财政对国有银行补充资本金。第三类成本大部分是面对个人的实在的现金支付（除个别的资产顶抵外），是最需要抓紧筹集的。第四类成本是资金在不同的利益主体间转移，对国家形成比较大压力的是中央所属企业移交办社会职能而产生的中央企业和中央财政对地方的资金转移。 尽管上述估算是不完整的（未包括社会保障基金缺口）和粗略的（相当多靠推算和估算），但这些粗略和概约的数字给出的信息却是确定和准确的：
  （1）国有经济的改革，特别是企业的退出和人员的安置需要大量的资金支出，没有足够的资金筹集和财务处理，国有经济布局的战略性调整和国有企业的战略性改组将是纸上谈兵。
  （2）为了有效地筹集资金并及时拨付使用，须结合国有资产管理体制改革，由国资监管部门抓紧建立和编制专门的国有资本预算（或国有资产经营预算）。在这一预算下，国有资本的回报（股息、红利等）、国有资产的出售所得和国家财政的各项转移，以及以国有资本收益为抵押的发债收入，都进入预算的收入项。而有关国有企业改革和发展的开支，特别是企业退出和安置人员的费用都列入预算的支出项。各级人大一旦批准了当年的预算，国有资产管理部门就可以按照程序安排使用。这样一来，国有企业改革就有了专门的、稳定的和法定的资金筹集和拨付渠道，改变了多年来国有企业改革成本筹集渠道不稳定、一事一议、反复协调的窘况。 近年来，尽管国有企业净利润（净利润=实现利润-所得税-股东损益）总额不断增加（2001年为1065亿元），但由于年初未分配利润为巨大负值（2001年为-6507亿元），在提取了补充流动资本、法定公积金等项目后，可供投资者分配的利润仍为负值（2001年为-6426亿元）。因此除国家持有的普通股和优先股可分得部分红利外，国有企业从利润中上缴国家所有者的投资回报，在较长的一段时间内将为数很少，真正能解决实际问题的仍将是国有资产的变现收入和国家财政的专项转移。因此，即便是开始编制国有资本预算，在初期仍应需要由各级财政划拨必要的改革费用。

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