行政许可中的听证制度略析(二)

四、我国行政许可听证制度运行中的问题及争点

我国建国以后相当长的时间里，并没有严格的听证制度。《行政处罚法》、《价格法》相继引入行政听证会制度以后，在《行政许可法》中引入行政听证会制度，很快就成为理论界和立法机关的共识。为此《行政许可法》不权规定了行政机关申请举行听证的义务，还规定了行政机关主动举行听证的义务。根据《行政许可法》的规定，法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政可应当听证的事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。我国正式制度与国外正式听证制度相比较，在立法上尚存在许多问题。此外，我国关于听证制度尚有一些基本问题存在一定混乱。

1.行政机关主动举行听证的范围主观性比较强，易引发争议。《行政许可法》第46条规定的行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项。这一说法主观性太强，在具体实践中操作起来就很容易引发争议。其次是行政机关应申请举行听证的范围，《行政许可法》第47条将其限于“直接涉及申请人与他人之间重大利益”的行政许可，其含义也不是十分具本、明确，容易引发争议。

2.对不公开听证的例外情形未作规定。《行政许可法》第48条第2款规定：“听证应当公开举行。”但是，涉及国家机密、商业机密和个人隐私的事项，听证可以不公开进行。对此各国均有相应规定，我国行政上罚法规定的听证也是以公开为原则，不公开为例外。行政许未作类例似规定，似有疏漏。

3.关于利益关系人的范围未作明确界定。赋予利害关系人的行政许可听证权，是《行政许可法》的一个亮点。但是利害关系人的范围如何确定，《行政许可法》却未作明确规定。在美国，个人和组织实质的利益受到不利影响，而且这种不利影响的发生和行政决定的关系不是过分间接，就允许受害人参加听证程序。在日本，听证主要是申请人以外的人。在我国台湾地区，因程序之进行将影响第三人的权利或法律上利益者，行政机关得依职权或者依申请，通知其参加为第三人。从《行政许可法》的规定可以看出，由于未明确利害关系人范围无限扩大，由此引发争议。

4.听证主持人的公正性控制。行政许可听证主持人是听证的灵魂，听证主持人的素质、地位及其权力对行政听证的效果有着直接影响，决定着行政听证参否有效发挥作用、程序是否公正以及行政行政许可的合法与公正。确保行政许可听证主持人的公正性是当前亟需解决的突出问题。所以目前要探讨的问题是怎样才能使听证主持人保持实事求是公正的立场，既要防止行政许可听证主持人被行政机关架空，成为行政机关的“傀儡”，损害申请人或利害关系人的利益，又要防止行政机关许可听证主持人变成申请人或利害关系人的“奴仆”，损害国家或其他人的利益。

5.在听证的举行程序上，缺乏相应的操作规范。行政处罚中听证程序方面的问题：一是听证程序不规范。听证由行政机关指定由非本案调查人员主持，并应当由专人记录。而实践中听证程序组织法律规定。二是有关听证决策程序启动的问题：目前，我国的决策听证程序的启动做法没有统一，通常由政府主动启动，个别情况下也可由利益相关人申请启动，需要法律对启动程序和启动者做出具体明确的规定。

6.听证通知、告知内容过于简单化。《行政许可法》第48条第1款规定：“行政机关应当于举行听证的7日前将举行听证的时间、地点、不告知其他内容，申请人以外的其他利害关系人很难做出有针对性的充分准备。从各国行政程序法的规定上看，一般要求行政机关在通知中说明两类事项：一是听证将要做出决定的内容等；二是告辞申请人各店 的权利，如委托代理人的权利等。另外，听证通知的方式最好以书面通知为宜，必要时，行政机关也可以以告通知。在申请人和利害关系人数量众多，而听证场所有限时，行政机关也可以通过抽签、报名等方式，挑选利害关系人的代表参加听证。但是行政机关应当事先公布有关规则，并且挑选过程应当公开、公正。

五、我国行政许可听证制度完善的设想

《行政许可法》的颁布实施是我国社会主义民主与法制建设中的一个重要里程碑。听证制度在我国《行政许可法》中得以确立，是我国行政管理制度的创新、规范有序的重要体现。这一制度无论是在无政府研究、制度构建，还是在规制权力、规范管理上，都具有重要的现实意义。但在我国法学理论界，对听证制度的研究正处在初级阶段，一些基本理论问题还在探讨形成共识的过程中。在行政管理实践领域，对听证制度的实施正处在探索阶段，一些基本运行机制还在总结分析的过程中。《行政许可法》对听证制度的具体设计还不够全面，一是听证的范围比较狭窄，法律用语比较含糊，操作性不强；二是听证参加人的范围比较小，公限于申请人和利害关系人；三是缺乏监督手段，救济机制不健全；四是对听证主持人的资格未作要求，等等。因此，为保证行政许可听证制度价值的实现，必须完善和健全行政许可听证制度，增加可操作性，增强实效性，实现公正性。

1.扩大听证参加人的范围。一方面，《行政许可法》规定，举行听证，行政机关在必要时予以公告。如果行政机关认为没有必要而将听证内容予以公告的话，那申请人、利害关系人以外的其他人是没有机会参与听证的。另一方人、利害关系人的利益，有时往往间接或者直接影响到第三方的合法权益，这机密、商业秘密或者个人隐私的外，行政机关在举行听证会之前，都应当进行公告，一切利害关系人，包括申请人、直接利害关系人、间接利害关系人。第三方“都有权申请参加听证会“。

2.建立稳定的、高素质的、相对独立的听证主持人队伍。《行政许可法》对听证主持人的条件、素质、能力品格等方面未作规定，使得在实际工作中，确定听证主持人具有一定的随意性，直接影响着听的效果。应建立一支相对独立、稳定的听证主持人队伍，听证主持人必须具备较高的素质、具有公正品格、熟悉法律知识和相关领域的知识及管理经验，通过特定考核程序或统一考试来确定资格，进行统一管理，并保障他们的独立性。

3.健全行政许可听证的法律监督制度。在实践中，违反行政规定的。我们认为，违反行政许可听证法律规定所做出的许可决定一律无效。申请人、利害关系人有权通过行政复议或行政诉讼的方式，维护自己的合法权益。