行政许可中的听证制度略析(一)

行政许可中的听证制度略析

[摘 要] 我国建国以后相当长的时间里，并没有严格的听证制度。《行政处罚法》、价格法相继引入行政听证会制度之后，在《行政许可法》中引入行政听证会制度。很快就成为理论界和立法机关的共识。为此，《行政许可法》规定了听证程序。与《行政处罚法》只规定行政机关依法申请举行听证的义务不同，《行政许可法》不仅规定了行政机关依申请举行听证的义务，还规定了行政机关主动举行听证义务。

[关键词] 听证制度 行政许可法 行政处罚法

一、听证许可制度的历史渊源及其价值基础简析

（一）历史渊源

“hearing”意为听取意见，一般译作听证，从词源上即可看出是从国外传入的，意为申辩、质证。在英美法上是古老的自然公正原则的要求，据称上帝在当初作出决定之前就听取了亚当的辩护，上帝说：“亚当，你在哪里？难道你没有偷吃我戒令你不能偷吃的那棵树上的果子吗？”听证制度最早是英国1215年的《自由大宪章》中有关公民的“法律保护权”的观念和制度。听证制度开始只适用于司法审判领域，体现公平和救济原则，在自然公正原则的支配下，听证成为司法审判活动的必经程序。后来，这种制度从英国传到美国，美国又把它移植到立法和行政实践当中，作为增加立法和行政民主化以及获取信息的主要方法。第二次世界大战后，听证制度相继相传到日本和拉丁美洲等国家，随着民主观念的逐步拓展，听证制度成为司法、立法和行政领域中一种行之有效的明主程序。

（二）价值基础简述

听证制度是现代行政程序规则的核心内容。听证程序是指行政机关作出行政为前给予当事人就重要事实表达意见的机会。通过公正、公开、民主的方式达到行政目的程序。行政许可的过程，以促使行政机关充分听取各方意见，为做出正确的决定奠定基础。从世界范围来看，行政许可中的听证是一种比较普遍的制度，凡行政许可可能涉及第三人利益，行政机关应当举行听证。不然，就是程序不合法，可以成为撤销行政决定的理由。在行政许可程序中引入听证制度，是行政许可法的一项重要举措，具有十分重要的价值意义。其一，对于行政许可机关而言，由于各种原因，对实施行政许可应当掌握的信息可能不甚全面，很难投入大量的人力物力。通过听证赋予相对人陈述意见、兼听则明，保证行政许可的客观、公平、公正；同时，将原本实际上掌握在个别工作人员手中的许可权利置之于公开状态，置之于整个行政许可机关监督之下、相对人监督之下、社会监督之下，可以有效地保证许可决定的公正，防止腐败现象。其二，对于相对人而言，听证提供了他们参与许可机关决策的机会，提供了许可机关沟通的平台，增加了他们保证自身权益的途径和积极性，也增加了他们对许可机关的信任，使得许可决定更易被接受。相比行政复议和行政诉讼，听证提供了对可能发生的行政许可争议的事中救济手段，使行政成本较低。

二、行政许可听证制度各国立法与实践梳理

听证在立法上的根据可以追溯到英国1215年的《自由大宪章》。该宪章第36条规定：“自由民非依据国法予以审判者，不得逮捕或禁锢，也不得剥夺其财产，放逐外国，或加以任何危害。”其后的1345年的《自由律》也规定：“任何人不论其财产和身份如何，不得未经过正当法律程序，加以逮捕、禁锢，剥夺继承权，或处以列刑。”美国在制定宪法时，要求行政机关对当事人做出不利决定时必须听取当事人意见，所以，听证是美国公民根据宪法正当法律程序所享有的权利。“二战”后，德国、日本、意大利等战败国，对战争进行深刻反思，制定了新宪法，强调国民的主体地位，反映在行政领域，就是不再将国民视为行政管理的客体，开始重视国民对行政活动的事前、事中参与。听证，作为体现行政公正、公开、民主的核心制度，也因此在大陆法系各国得到广泛运用。由于行政法（学）在各国产生与发展背景不同，在行政制度领域中，其实践功能与理论价值的最终确认经过了长期的发展过程。由于各国的具体情况不同，因此就有不同的理论和不同的解决方法。

在美国。听取利害关系人意见的程序，统称为听证，分为正式听证和非正式听证两种，行政机关可以采取从审判型听证到非正式的谈等多种听证形式。比较著名的是比较听证（comparative hearing）。来源于“阿什巴克尔判例”工“阿什巴克尔原则”。阿什巴克尔判例是电波管制领域的案例，在同一频道的两股电波和风射线，其物质上能相容，类似物质上不能相容的许可申请，是比较听证经常的领域。此后，最高法院的判例逐渐将阿什巴克尔原则扩展到“经济上相互排斥”（ecnomic mutual exclusive）的领域，当申请人就有价值收益的运营权进况争性申请时，由于市场份额的局限性而无法同时容纳几个特照者，也必须举行比较听证。

在日本。听证指行政机关做出影响相对人权益的行政决定时，就与该行政决定有关的事实及基于此的法律用问题，提供申斥意见，提出证据的机会程序设计；日本的1993年行政程序法：1.行政厅实行听证时，必须在听证前一定期间内将做出的利益处分的内容以及法律依据，构成不得益处分原因的事实，听证的日期和场所，管辖听证事务的组织名称和所在地等事项书面通知相对人。2.相对人接到听证通知后，可以委托代理人参加听证。3.听证由行政厅指定的职员及其他由政令所规定的官员主持。与听证案件有法律利害关系的官员应当回避。

在韩国。将行政机关听取当事人意见的形式分为三种“听证”、“公听会”和“提出意见”，分别适用于不同情况。《行政程序法》中规定，听证是行政机关在做出行政行为之前，直接听取当事人的意见，调查证据的程序。

在德国1976年行政程序法在听证和当事人阅卷规定中，增加了保护公共利益的规定。如听证与维护公共利益相矛盾的，行政机关可以取消听证。

在中国台湾地区听证由各机关处长或其指定有公开的除外。听证以主持人说明案由开始，当事人在听证过程中有陈述意见、提出证据等权利。评价鉴定人或鉴定人所在地或居所地法院请求讯问之。

在我国《行政处罚法》中规定的听政是指在行政机关做出行处罚之前，由行政机关指派专人主持听取案件调查人员和当事人就案件事实及其证据进行陈述、质证和辩论的法定的程序。

三、行政许可听证制度的立法规定及解读

在我国，自1996年《行政处罚法》首次确立处罚听证制度以来，已经先后建立了价格决策听证制度和行政立法听证制度。如今，听证制度又一次被引入到行政许可领域，从而使听证制度在我国的适用范围日益扩大。

我国的相关立法规定

我国的行政听证制度始创于1996年的《行政处罚法》，后在1998年施行的《价格法》中首次在中国将听证制度引入行政决策领域，在《立法法》中又规定了价格听证和立法听证。原国家计委随后于2001年7月至2001年12月相继发布了《政府价格决策听证办法》、《关于公布价格听证目录的通知》和《政府制定价格行为规则》，后又于2002年11月制定了《政府价格决策听证办法》。2003年8月27日颁布、2004年7月1日施行的《行政许可法》中第四次引入了听证制度，其内容与以往相比有了明显进步和重大突破，充分体现了行政听证制度在我国正日益完善与成熟。

此外，全国大部分省会城市及一些有地方立法权的城市都制定了有关价格听证的实施细则。就实践而言，自1998年《价格法》施行后，截止2001年底，全国各地物价部门召开了千余次价格听证会，议题主要集中在教育、医疗服务、交通、电信、水电气、景点门票等方面。而广东省2001年12月的公路春运价格听证会，使听证会这种公众参加影响社会政策的实践模式在我们的生活中发挥着更大的作用。2000年《立法法》使听证制度推进至行政立法领域。听证制度作为“程序正义”在行政程序中的重要体现，在中国正呈不断发展的趋势。

我国的行政听证制度目前主要集中于行政处罚行为，而行政许可听证在实践中已有尝试，立法上也正在逐步完善。如根据《行政处罚法》第42条规定，行政机关在做出吊销许可证或执照等处罚决定之前，行政机关当告知当事人要求举行听证的权利，当事人要求听证的行政机关应组织听证。又如，国土资源部于2004年11月底颁布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》就规定，在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，他们对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。

（二）立法规定解读

《行政许可法》第46条中规定“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，行政机关应当社会公告，并举行听证”的情形，是对行政许可机关依职权主动进行听证规定。目前，在我国法律、法规、规章中，对于行政许可行为的听证，只是个别地做了规定。如《公共文化体育设施条例》规定：“城乡建设确需拆除公共文化体育设施或者改变其功能与用途的，有关地方人民政府在做出决定前，应当组织专家论证，并征得上一级人民政府文化行政主管部门、体育行政主管部门同意，报上一级人民政府批准，设计大型公共文化体育设施的，上一级人民政府的批准以前，应当举行听证会，提取公众意见”《外国投资者并购境内企业暂行规定》规定：“外国投资者并购境内企业设计本规定第19条所述情形之一，外经贸部和国家工商行政管理总局认为可能造成过度集中、损害消费者利益、妨害正当竞争的，应自收到规定报送的全部文件之日起90日内，共同或经协商单独召集有关部门、机构、企业以及其他利害关系方举行听证会，并依法决定批准或不批准。”上诉规定中的听证程序，主要是从公共利益的角度考虑的。随着民