中国电子政务的现状与发展对策(一)

中国电子政务的现状与发展对策

一  我国电子政务的发展现状分析

我国电子政务建设的历史可以追溯到上个世纪80年代中期，至今大体上经历了二个重要的发展阶段。即80年代的起步阶段，90年代的重点推进阶段和进入新世纪后的加速发展阶段。90年代后期，特别是进入21世纪后，伴随因特网的迅速发展和政府职能转变的力度加大，我国的电子政务建设进入了全面规划、整体发展的新阶段。目前，我国电子政务已经取得了积极进展，成为各级政府开展工作的重要支撑。

1  电子政务的概念及特点

1.1  电子政务的概念

电子政务，政务是核心，电子是手段，就是指政府机构应用现代的信息和通信技术，将政府管理和服务通过网络技术进行集成，在互联网上实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间和空间及政府部门之间的分隔限制，彻底转变传统工作模式，为社会公众以及自身提供全方位、高效、优质、透明的管理和服务。

1.2  电子政务的特点

电子政务的特点有以下几个方面，第一，在电子政务的概念中，核心内容是政务，也就是政府的社会管理和公共服务等职能，电子政务是提高政府行政效率的手段；第二，电子政务是对政府组织结构和流程的优化和重组，而不是简单的政府上网；第三，电子政务提供跨越空间、时间和部门限制的沟通和办公渠道，用来提高政府的管理水平和服务水平；第四，电子政务必须规范、透明，符合国际标准，它要求政府必须转变职能。从电子政务的概念及特点，我们可以看出，电子政务是一个系统工程，它应该符合以下两个基本条件：一是必须借助于电子信息化硬件系统，硬件系统是电子政务实现的载体；二是处理的事务都是与政府有关的公共事务，是政府实现经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能的一种手段。

2  电子政务网络框架基本形成

近几年来，随着国内信息化建设速度的不断加快以及国家对电子政务工作重视程度的日渐加深，电子政务呈现出强劲的发展势头。从目前的发展情况看，国内各政府职能部门的网络基础建设已经初具规模，不同部门的局域网已经基本搭建完成。从具体应用效果看，政府内部通过网络化沟通和信息共享，办公效率大有提高。

首都北京作为我国最早实施电子政务工程的地区，到2000年底，已初步建成了公用信息平台和政务信息网络。中关村高新技术科技园区已经开始实现网上办公、办事，电视电话会议网络也已基本覆盖全市。北京市提出的建设电子政府的具体目标是：到2002年底，初步实现政府面向企业和市民的审批管理和服务业务上网进行，政府内部初步实现电子化和网络化办公。到2005年底建成体系完整、结构合理、高速宽带、互联互通的电子政务网络系统，最终建成北京市政务系统信息资源库，全面开展网上交互式办公。

2007年9月，中央级传输骨干网正式开通，可以统一为中央国家机关各单位提供网络服务。国家电子政务外网也投入运行，可承载中央和地方部门的部分政务业务，为进一步整合内、外网及专项网资源，实现国家电子政务网络的互联互通和政务业务系统的协同互动奠定了基础。各省市普遍通过电子政务内网建立了横向网络，许多垂直系统通过电子政务专网建立了纵向网络。

3  政府门户网站建设取得实质进展

随着我国电子政务建设工作的不断推进，政府门户网站在电子政务建设中的重要地位日益凸现。政府门户网站是政府面向社会提供电子化管理和服务的窗口，也是信息时代政府与社会公众之间的沟通“桥梁”，通过这个“桥梁”，社会公众能够清楚了解和接触政府，政府也可以更好地为社会公众提供服务。我国的中央政府门户网站建设始于2001年，经过5年的紧张建设，于 2006年1月1日正式开通，它的建成开通填补了我国政府网站层级体系门户网站的空白，成为我国电子政务建设中的里程碑[2]。这一事件对我国的政务信息化建设具有重要意义，同时也昭示了建立统一的门户网站成为电子政务的重要趋势之一。随之地方各级政府的网站建设陆续开始。经进几年的发展，中央和地方各级政府的门户网站建设水平逐步提高，发挥的作用日益显著，取得了较好的效果。主要表现为，一是门户网站功能设计渐趋完善，逐步成为政府信息公开的重要渠道；二是网上办事服务初显成效，各项服务逐步开展；三是网站成为政府与公众的互动渠道，群众参与程度逐步提高。

二  我国电子政务发展中存在的主要问题及其原因分析

1  我国电子政务发展中存在的主要问题分析

1.1  电子政务管理体制不完善

电子政务管理体制目前没有理顺，我国电子政务组织机构不健全，已经成立信息化部门行政地位也相对较低。许多地方政府没有专门的信息化管理机构，仍然停留在当地发改委下属的事业单位。由于缺乏强有力的组织管理体制，导致电子政务建设缺乏统一规划、缺乏统一标准。部门之间各自为政，重复建设就难以避免，今后进行“信息整合”的成本就会越来越高。

 近年来，要求“信息共享”、“协同政务”、“一站式服务”等的呼声日益高涨。这是因为许多政府事务处理都涉及多个部门，企业和老百姓办事经常要与多个政府部门打交道。电子政务协调机制建设相对滞后，导致跨部门电子政务推进工作困难重重，遇到具体问题不能及时、有效解决。目前，垂直管理部门和地方政府的关系还没有理顺。一方面，许多垂直系统从上向下推广各种各样的业务应用系统，这些业务应用系统又往往由不同厂商开发，相互之间没有接口。另一方面，一站式服务要求把各个部门的业务应用系统连接起来，实现联网审批。但这种要求与我国政府“条块分割”的组织方式出现了矛盾，许多时候不得不由当地政府首脑出面协调。不少跨部门的电子政务项目之所以难以顺利实施，在很大程度上是因为没有协调好相关部门的利益关系，没有明确相关部门的权利和义务。

1.2  电子政务工程建设存在急功近利现象

存在重建设、轻应用的问题在电子政务工程建设中，普遍偏重硬件资源的投入的问题，软件投入在整体投入中的比例普遍低于30%，硬件投入中，片面追求高性能配置，形成的资源能力远远超过实际应用的需要。电子政务应用方面，主要侧重于内部事务处理和自我服务，支撑政府决策和面向公众服务的信息化能力有待提高。已建电子政务工程中，面向公众服务的业务应用功能不到3%；面向决策支持的业务应用功能不到8%。电子政务提高政府行政能力和普遍公众的效能尚未充分显现出来。

当前，我国的政府上网工程虽然开展得轰轰烈烈，但是其中很多已建成的政府网站都存在着急功近利的现象。有的地区和部门为了出政绩，匆忙地建立网站、购进设备、配备软件，但是一段时间以后，就没有人再管理具体的运行维护之类的事情了。这不仅违背了国家建立电子政务的初衷，而且容易造成人、财、物等资源的巨大浪费。

1.3  电子政务实施中出现“数字鸿沟”现象

信息资源的享有和使用不均衡，“数字鸿沟”现象突出从全球范围来看，数字鸿沟应当是一个带有普遍性的现象，但这个问题在中国显得尤为突出。数字鸿沟问题的出现同样困扰着我国电子政务的实施。随着各级政府信息化程度的加深，电子政务有可能会进一步加剧社会分配的“马太效应”，因为最需要政府提供服务的人多数是那些无法上网利用信息、无力应用高科技手段的社会弱势群体。如果数字鸿沟问题不能得到很好的解决，将会进一步加大社会资源占有上的差距，导致“强者愈强、弱者愈弱”情况的出现，加速社会中贫富的分化、经济发展的不平衡以及软硬件环境方面的差异使得绝大多数社会低收入群体不能够利用现代科技手段使用电子政务提供的“公共资源”。因此，有的学者呼吁，我国政府应向一些开展电子政务较早和电子政务发展比较完善的国家学习，可以考虑由政府出资在公共场所建立低收费上网终端，或者是向低收入家庭赠送二手电脑或提供上网补助等。只有在社会低收入阶层和弱势群体都能够较为普遍地使用网络资源之后，这种现象才能逐渐消失。

1.4  电子政务信息安全问题日益突出

信息安全问题突出随着信息技术的广泛应用和互联网的发展，面对复杂多变的国际环境，我国的信息安全问题日益突出。调查显示，目前在我国政府机关中，很多单位在互联网和内部办公自动化网之间未能实现完全的物理隔离，在安全性和保密性上存在很大隐患。黑客攻击、病毒爆发、内部人员的违规和违法操作、非法用户人侵、网络系统的脆弱和瘫痪、机密信息泄露、重要数据丢失等安全事件带来的破坏性后果也成为电子政务良性发展不可回避的话题[5]。2004年，国家网络应急处理中心共接到信息安全事件64686件。此外，一些涉及国家机密的信息网络过度依赖和使用国外安全产品和技术，造成政治性质的安全隐患；于此同时，也缺乏规范的安全风险评估机制，随之而来的安全策略的制订也就缺乏科学、全面的依据。

1.5  电子政务专门人才缺乏

从事电子政务的专门人才缺乏，许多政府机关缺乏专业的IT运维队伍，越是基层单位表现越明显。政府部门IT人员的工资待遇由国家统一规定，不如IT企业高而灵活[6]。IT人员往往是事业编制，无法享受公务员的福利，IT人才流动性较大，难以留住水平较高的IT人才。电子政务建设可以称得上是“二分技术，七分管理”，既懂信息技术又了解政府工作流程的复合型人才缺乏。对于偏远地区、中西部地区的政府机构，它们的财政支持状况相对较差，对IT人才的吸引力小，难以招聘到合适的IT人才。尽管政府部门可以把IT运行和运维外包给专业IT公司，从而不必拥有自己的IT运维队伍，但目前的情况是政府部门的IT运维资金无法落实，而且IT运维市场还不很成熟，IT运维外包机制还不完善。

2  我国电子政务发展中存在主要问题的原因分析

2.1  机构不健全，改革不彻底

目前我国电子政务的发展是各自为政，采用的标准各不相同。机构还很不健全，作用也很有限。主要表现在：一是体制不顺。如，国家信息办公室归国务院领导。但有的地方政府的信息办公室（或称信息中心）归地方政府办公室领导，有的地方归科技部门领导，有的地方属于政府的职能部门，有的地方则成了事业单位。二是职能不清[7]。本来政府部门的电子政务工作应该由政府统一领导、分工负责。但是，现在各级政府部门普遍担负不起这个任务。即政府对公众的电子政务和政府对企业的电子政务服务等，尚无统一的政府职能部门来管理。这些都是制约我国电子政务发展的重要原因。

2.2  只重视部门利益，没有全局意识

主要表现在：一是缺少调查研究。有的政府部门在电子政务建设的过程中，对于本地区的资源环境和地区特点缺乏了解和掌握，导致电子政务系统脱离当地的实际和客观环境，引起资源浪费或资源不足等情况的发生。要避免这种情况出现，就需要在电子政务系统建设之前认真进行调查研究，详细制定建设规划，细致考虑实际需要，充分利用现有资源，尽量避免一哄而上[8]，搞电子政务就应该循序渐进。二是没有统一规划。我国电子政务的基本框架是“两网一站四库十二金”。“两网”是指政务内网和政务外网；“一站”是指政府门户网站；“四库”即建立人口、法人单位、空间地理和自然资源、宏观经济等四个基础数据库。“两网一站四库十二金”覆盖了中国电子政务急需建设的各个方面，涉及信息资源开发、信息基础设施建设与整合、信息技术应用等各个领域[9]。我们以前的信息建设存在信息资源分散、共享程度低，自成体系等一系列问题，使得网络资源的整体利用率较低。在目前缺乏统一规划和统一技术标准的情况下，我国的电子政务建设有一哄而上的迹象。如果这种势头得不到有效的制止，可能会给我国电子政务的发展带来难以估量的损失[10]。要搞好电子政务建设，关键的是要搞好整体规划，在规划的前提下，制定并完善统一的技术标准，避免打乱仗。三是不计成本。电子政务工程是一项浩大的系统工程，需要巨大的资金投入。因此降低电子政务的运营成本是实施电子政务的重要目标之一。政府机构在实施电子政务时，应以效益为本，充分利用现有的资源，不要使电子政务成为增加政府预算开支的又一项沉重的负担。四是重复建设。源于我国现行的体制和机制上的弊端，我国的地区分割、部门分割现象较为严重，从而导致了许多信息网络的基础设施重复建设的现象。这既给各政府垂直机构之间的信息沟通造成了不必要的麻烦，又违背了区域性网络的“一个大脑和一套神经系统”原则[11]。不仅加大了建设统一政府网络的难度，而且造成了人力、物力、财力上极大的资源浪费。因此，如何节约投入成本，整合现有资源，克服体制和机制上的弊端，防止重复建设，成为电子政务建设和发展中面临的重要问题。

2.3  对专业人才重视不够