中外公务员制度的比较分析(二)

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公开、公平、公正和法制原则，是中外公务员共有的4项原则。
政务公开是一个国家政治制度民主化的重要标志；公开范围的程度，则是一个国家政治民主化程度高低的重要标志，公开原则。公开原则是现代各国公务员制度最基本的指导原则。主要包括：录用公开、晋升公开。公平原则主要体现在录用机会均等、晋升机会均等、享受的待遇均等、比例公平和比较公平。各国公务员制度的公正原则，具体表现为公务员制度运作过程的公正，包括：过程的规格性、过程的中正性、过程的充分性、过程的透明性和过程结果的公认性。各国公务员制度公正原则的主要实现途径：通过公开竞争实现公正、通过客观考核实现公正和通过补救措施实现公正。法制原则主要体现在国家依法对公务员进行管理、
公务员依法享有权利和履行义务、国家公务员必须依法行政和依法监督。
中国是一个社会主义国家，与西方资本主义国家有着质的不同。公务员制度作为国家政治制度的一个组成部分，必然取决和服务于国家的根本社会制度。中国公务员特有的指导原则体现在四项基本原则、党管干部原则、民主参与原则和德才兼备原则。
外国公务员制度特有的指导原则体现在政治中立原则、两官分途原则和分权制衡原则。政治中立原则主要包括公务员不能参加和支持党派活动，不能参加和支持反对政府的活动，不能参加政治性竞选活动。因为受到主权在民、政治与行政分离理论的影响；为适应两党或多党轮流执政这种政党体制运作的需要。“两官”是指政务官和业务官（或称事务官）。分权制衡，即以权力制约权利，是西方资产阶级国家政权实现形式的重要指导原则，也是公务员制度的基本知道原则。受分权原则的理论影响，反映在西方公务员制度中主要有三种形式：纵向分权、横向分权和三权制衡。

二、中外公务员制度形成的背景比较分析
　　　外国国家公务员制度，是资本主义政治、经济和文化发展的产物。我国公务员制度是我国在改革开放以来经济体制发生深刻变化，迫切要求深化改革行政管理体制的背景下推行的，是改革向纵深发展的内在要求。
外国公务员制度形成的背景分析
　　　一种制度的建立总是以某种思想文化的酝酿和认同为基础的。西方文官制度的产生有其深厚的民族思想文化渊源，17至18世纪资产阶级革命时期形成的如社会契约理论、主权在民理论、代议民主理论、权力制衡理论等，资产阶级提出的自由、平等、主权思想和功利主义原则思想，为西方文官制度的产生创造了思想条件，是西方国家用以指导建立资产阶级国家政权和公务员制度的理论基础。
经济关系运动的必然结果是使作为政治体制一部分的公务员制度适应经济关系的需求而变化。18、19世纪，西方工业革命兴起，为公务员制度的产生提供了经济基础。19世纪四五十年代，英国完成了工业革命，由于机器化大生产的发展和城市人口急剧增加，社会经济迅速发展，新兴工业资产阶级迫切要求变革当时的官吏制度，迫切要求英国社会组织机构，包括政府管理组织从传统的小生产组织向现代化大生产组织转变，要求政府改革管理体制，增强管理权限，转变管理方式，提供管理技术水平。迫切需要一个既节省开支，又很高效率的廉价政府来保护和发展经济。
西方随着资本主义政党政治和选举制度的发展，导致政府职位的激烈竞争，大选后上台的政党大批更换政府各种人员，极大的影响了政府工作的连续性和稳定性，导致腐败发生。出于稳定政局、发展经济的迫切需求，愈要求从事专门事务的官员职业固定，而不随着政党的进退而变动不羁。在这种背景下，西方主要资本主义国家在19世纪中叶纷纷建立起自己的公务员制度。可见，西方文官制度是资产阶级政治关系、阶级结构变化的历史必然产物，是适应资产阶级管理国家和社会公共事务的时代需要产生和发展起来的，是资产阶级革命新官僚吏治的重大成果。
中国公务员制度形成的背景分析
　　　中国古代官员制度源远流长，从隋唐开始实行科举制，并经过不断实践和完善，在对官吏的考试、考核、晋升、奖惩和退休等方面有一套比较完整的办法。对世界公务员制度的形成产生了重要影响。因此，西方学者普遍认为，中国是文官制度的创始国。但当我们试图将优良的传统、可贵的经验整合成一套体系完整、更能与改革开放的实际进程相一致的制度结构时，我们恰恰缺少一个以立法为基础的人事制度框架。所以，当我们睁眼看世界时，发现一个已形成100多年、并为当代大部分国家使用的、在许多方面反映人事管理，特别是现代人事管理共同规律的制度框架时，大胆地引进，并批判性地进行改造、利用，就应是顺理成章的事了，但实际做出这一选择是不容易的。引进、改造、消化是一个艰巨的工程，这点可从公务员法规拟制过程的漫长、艰苦中看出。
1982年、1983年，中央和地方国家机关先后进行了机构改革，并按照干部"四化"的方针，调整了各级领导班子，建立了老干部的离休、退休制度，开始逐渐废除实际上长期存在的领导职务终身制。与此同时，许多地区和部门在干部的录用、考核、交流、培训等方面也进行了一系列的改革探索。但是，所有这些改革都处于试验性阶段。从整体角度来看，一些单项制度的改革往往因为缺少全局的配合而难以真正发挥作用。党中央在1984年提出要制定《国家机关工作人员法》，后认为国家机关工作人员范围太广，决定改名为《国家行政机关工作人员条例》，后又进一步更名为《国家公务员暂行条例》。1988年3月，为进一步加强政府人事工作，更好地推行公务员制度，中央决定成立国家人事部。人事部的成立标志着国家公务员制度开始向实施阶段过渡。人事部从1989年起即开始组织公务员制度的试点工作，首先在国务院的六个部门即审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局、国家税务局、国家建材局进行了部门性试点。1990年，又在哈尔滨市和深圳市进行了地区性的试点。在此期间，《国家公务员暂行条例》草案中的一些单项制度，如考试录用制度、亲属回避制度、人事考核制度、人员培训制度等也在全国范围内试行并取得了明显的效果。在此基础上，1993年8月14日，国务院总理李鹏正式签署颁发了《国家公务员暂行条例》，于1993年10月1日正式推行公务员制度。至此，在党中央和国务院的领导下，一个符合中国国情的、具有中国特色的社会主义国家的公务员制度诞生。
中外公务员制度形成背景的比较分析
由上述不难发现，中外公务员制度形成背景的不同主要体现在政治背景、经济因素同思想文化因素这三方面的差别。
我国同外国公务员制度的产生都是政治体制改革的必然结果，政治体制改革为公务员制度的改革发展提供了宽松的政治环境和良好的运行空间。旧中国的经济是一种落后的自然经济，在此基础上建立起来的官吏制是金字塔式的封建官僚制。建国后，在经济高度计划的体制下，作为政治体制组成部分的干部人事制度，是不可能变革的。中共十一届三中全会以后，随着经济的发展和经济体制变革的深入，要求政治体制与之相适应，公务员制度才被提上了议事日程。根据形势发展的需要，邓小平同志发表了一系列重要讲话，强调要改革不合时宜的干部人事制度，要敢于打破老的框框，健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部职务的任期，做出适当的、明确的规定。并要求认真调查研究，比较各国的经验，集思广益，提出切实可行的方案和措施。我国公务员制度是在经济关系的宏观运动中产生的，是建立在社会主义商品经济的高速发展和市场经济体制建立的基础上的。外国公务员制度是随着资本阶级的经济地位日益上升，因为资本阶级的迫切需要而产生的。中国的传统文化思想长期占统治地位，“官本位”思想根深蒂固，因而不可能产生西方式的文官制度。
现代公务员制度的确立，至今已有一百多年的历史。通过比较我们不难发现，中外公务员制度的产生，有着一些共同的规律性，它是生产关系随着生产力变化的必然结果、是现代工业文明的产物、是政府管理系统的历史性进步，在市场经济的舞台上显示出强大的生命力。

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