中外公务员制度的比较分析(三)

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三、中外公务员制度比较分析的视域
根据可比性原则，从任用制度、晋升制度、考核制度、培训制度、工资福利制度等视域出发，我们对中外公务员制度的优劣利弊作广泛的比较，以借鉴和吸收外国特别是发达国家公务员制度的优点和经验，进而弥补我国公务员制度存在的不足，促进我国公务员制度的科学化和规范化。
（一）任用制度的比较分析
公务员任用，是指任职机关通过法定的程序和手续任用公务员担任某一职务。各国的任用制度主要有四种：选任制、委任制、聘任制、考任制。其中，考任制又是适用范围最广的任用制度。任用制一条最重要的原则是公开考试、择优录取。在这一点上西方各国的共同做法是：主要按考核成绩，并参照应试人的资历、学历、品德等各种因素录用人才。如美国到1977年通过考试录用的公职人员占联邦文职人员的90%，战后日本从1945年到1982年期间共举行过国家工作人员录用考试554次，报考者791万人，录用者35万人。我国公务员考录制度的推行已取得显著成效，建立了“凡进必考”的利益机制，为确保政府效能的高速运转和政府目标的实现发挥了巨大的作用。中外选拔公务员都坚持公平、平等、竞争、择优的原则，说明这是一种科学化、法制化且行之有效的选人之道。作为依法治国的一个重要环节，公务员考录的法治化是现代政府人事管理的重要支柱，对于造就一支高效、廉洁、精干的公务员队伍有着十分重大的意义。
（二）晋升制度的比较分析
由于政治体制的不同，西方国家的主要官员都是由直接选举的方式产生，副职官员由主管行政的官员直接任免，由此带来的一个弊端就是在决策过程中的专制。我国强调领导班子集体讨论干部的任免，强调民主集中制，体现了民主性和科学性。在职务升降方面，中外都强调任人唯贤、注重实际、民主公开、平等竞争，但也有不同点：意识我国坚持党管干部，党委负责公务员职务的升降、任免；二是我国没有把降职作为一种惩罚的种类，而西方则把降职作为一种重要的惩罚。这一点值得引起我们的思考，我们应该完善晋升制度和考核制度，将二者有机地结合起来。
（三）考核制度的比较分析
以能力和业绩取向为本的功绩制是西方文官制度的另一个重要特征。“绩效考核”这一名称的出现还是源于20世纪70年代西方掀起的一场公共行政改革运动，这场运动被称为“公共管理运动”，旨在通过对政府的工作成绩和效率进行评估来解决政府的管理危机、财政危机、公众对政府满意下降等问题。英国更强调能力制，考核的内容由考勤和考绩两部分组成，重视对人的能力、工作热情、潜力的测评；美国则强调功绩制，强调公务员工作的实际成绩和效果，这种考核方式日益暴露出一些不公平、不合理的问题，改革后的考绩制度的重点从成绩测量转到工作行为的考评上；法国公务员的考核内容有14项之多，重点考核服务精神、守时执勤、积极性等；日本的考核制度则更为细致，考核的种类、方法、内容、等次均有严格的规定。与西方公务员考核一样，我国政府工作人员年度考核结果也作为晋升的依据。但在具体操作形式和内容上也存在着差别：我国考绩的考核主体众多，目的是让更多的考核主体评价被考核人让被考核者处于全方位，多角度的考核氛围中，考核得较为仔细和全面。西方国家大多每年考核两次，我国则考核一次；西方国家单纯对业绩考核而一般不问政治行为，而我国则要求工作人员德、能、勤、绩、廉五个方面，重点考核工作实绩；西方国家以领导考核为主，而我国则采取领导与群众相结合的方法；西方国家以人事部门为主对各部门考核，而我国则是各部门自己考核。
对于我国公务员的考核制度，个人觉得还应完善考核方法，做到定量考核和定性考核相结合，重视定量分析，提供考核结果的准确度。同时完善考核的程序，健全监督机制，是考核真正做到公正、公平；合理使用考核结果，是考核的作用得到完全的发挥，应将公务员考核纳入法制化轨道。
（四）培训制度的比较分析
当前，在国际关系全球化、多极化趋势下，政府管理能力的竞争已经成为各国综合国力竞争的重要组成部分，每个国家都将行政能力建设作为核心竞争力提升的重要举措，以应对挑战。各国政府都强调公务员的专业知识、管理知识、职业道德等的培训。从1716年法国创办土木工程师学院正式开始近代意义上的公务员培训算起，西方国家的公务员培训制度已经走过近三百年。在“终身培训”理念的指引下，西方国家培训法律逐步健全、培训方式与内容日益、培训机构主体多元化，且顺应形势趋向信息化、国际化。国家对公务员的培训分为两个阶段，即职前培训和在职培训。培训内容依对象不同而异，但都具有求新、求实的特点，力图通过培训，提高公务员的个人素质和工作能力，以便更好地完成本职工作。国外许多国家把公务员的学习明确规定为公务员应享受的权利和应尽的义务。如埃及规定：凡不参加培训者，视为渎职的表现；联邦德国规定：普通官员升迁必须接受培训，并考试合格，否则返回原来岗位。可见，国外的培训已经走上了制度化、法制化的轨道。对公务员培训制度环境、法律环境的分析，应该置于各国公务员制度的大背景之下来开展。比较而言，我国公务员的培训在规范化和制度化方面尚有较大的差距，我们应该借鉴国外公务员培训制度好的经验，建立起符合我国国情的正规化、科学化、法制化的公务员培训制度。特别是在加强公务员培训的制度建设、开展特色课程体系建设、丰富培训方式、完善多元化的培训资源供给体系以及加强培训“闭环管理”等方面。
（五）工资福利制度的比较分析
中国同西方都遵循功绩制，定期提薪，物价补偿。工资一般都是由基本工资、补贴和奖金三部分构成。主要区别表现在：我国的工资保险福利水平和调整幅度取决于国家财政收支情况，西方则随着物价上涨而相应提高。我国公务员工资水平比较参照对象是国有大中型企业平均水平，而外国则强调公务员参照私营企业平均水平，一般略高于私营企业职工。外国福利制度主要有工时制度、带薪休假、医疗制度、住房制度、交通费、伤残补助等，这与我国有相似之处，但我国工资福利制度还没有建立起科学的体现，总体水平低。我们要建立合理的工资报酬制度，提高公务员福利待遇，使之有利于吸收优秀人才，保证公务员队伍的优化精干，以确保公务员正确行使国家权力和履行义务，确保政府机关的廉政高效。

四、完善公务员制度的思考及构想
　　对任何制度的比较研究，我们不能仅仅孤立地探讨制度本身，而应该将制度置于特定的历史条件下和特定的生态环境中来考察，为其如此，才能把握制度的实质。我国公务员制度的建立是我国人事管理制度改革的重要成果，已在先阶段形成了中国特色。然而，我国公务员制度仍然在很多方面显示出不适应性，无论是在公共管理还是在公共服务方面，仍然需要引入新的管理模式和方法，无论是在组织机构上还是管理上，都将受到新的理论的强烈影响。因而我们要主动建立起适合我国经济体制的行政体制，要在宪政建设的框架内宏观把握我国公务员制度的发展方向，要在依法治国的视野中推进我国公务员制度的改革，加快我国公务员制度法制化进程。
（一）完善分类制度，健全竞争激励机制
与西方不同，中国公务员制度有三个特点，即没有明确的政务与事务的分类；没有公务员的职系、职组划分；公务员职位划分为领导职务和非领导职务。所以在完善分类制度时，应从这3方面入手。健全竞争激励机制方面，应扩大竞争范围、完善竞争规则、官方竞争运作和营造竞争氛围。比如完善竞争上岗制度，使公务员职务的升迁主要通过内部竞争考试实现，有利于调动各级公务员工作的积极性，体现公平、公正的原则。
（二）完善录用、任用、培训制度，加强公务员队伍的素质建设
国外的实践证明，国家行政体制运行效能的高低同行政管理人员队伍的专业化程度密切相关。首先，我们需进一步改进和完善考试录用制度，实行分类、分级的考试方法，以满足的需要；其次，要进一步改进和完善任用制度，推进公务员合同聘任制，通过聘任制的实施，可以避免“终身制”，促进公务员身份职业化和人员的能进能出，加快公务员队伍新陈代谢周期。当前公务员队伍的专业化、高端化发展趋势迫切地需要各个领域的精英直接参与到政府运作过程的每一个环节，为此，必须着力解决好公务员队伍素质教育和提高的问题，使培训形成规范化、制度化，以相应的法律规范作保障的培训体系，使培训稳定有序，确保培训的严肃性和有效性。
完善监督制度，加强公务员制度的法制化建设
国家公务员制度作为一种对国家公务员依法进行科学管理的制度体系，必然也必须以法律的形式加以确认和保护，并运用法律手段或方法进行管理。外国公务员制度的一个显著特点，就是有一套与公务员制度想适应的法规体系。我国从颁布《国家公务员暂行条例》到《公务员法》顺利实施，标志着我国公务员制度开始走上法制化轨道，初步实现了对公务员管理的法制化。在新时代我们需要确立新的监督理念、规范分权监督制度、健全源头监督机制和建立维护监督机制。当然我们意识到这是一个长期的艰巨的需要不断完善的过程，我们要在线整理年的指引下，抓好公务员法的配套完善，使之不断满足发展变化着的客观实际的需要。

附录

从行政法规形式的《国家公务员暂行条例》，到法律形式的《公务员法》，是我国行政人事制度进一步法治化的标志，说明国家对完善公务员制度的高度重视。中国是一个社会主义国家，与外国的一些资本主义国家有着质的不同。公务员制度作为国家政治制度的一个组成部分，必然取决和服务于国家的根本社会制度。通过前文，我们不难发现，中外公务员制度在框架结构、形式、具体制度上有相当的相似点；但外国公务员许多管理方法和运行制恰恰是我们所欠缺的，如较完备的法律法规体系、公开性、部分机制、分类管理、高流动带来的新陈代谢能力、系统化的制度框架等等。这一切，使得它在我们对政府人事管理制度创新时，具有极强的示范作用。所以，个人认为，我们在完善公务员制度的过程中，必须在发扬民族文化传统的前提下，依据我国的国情和具体条件，大胆借鉴外国公务员制度的先进经验，形成具有中国特色的公务员制度，在新的起点上实现我国行政体制现代化变革，在宪政的背景下实现经济的健康发展和社会全面进步，真正为社会主义服务，而我们对于整个公务员制度的完善发展的思考，将会被证明是有用的。

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