试论依法行政(二)

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依法治国作为一种治国方略，指明了法律手段是治理国家的基本手段。这在现代法治国家是相通的。但是在不同社会制度国家实行依法治国的政治目标是有着本质区别的。在我国依法治国就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业和社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。要实现这一目标，必须达到以下五个方面的基本要求。一是必须实现法律的民主性。就是法律要真正体现广大人民群众的意志，代表广大人民的根本利益；同时也必须反映社会发展的客观规律；二是必须实现法律的完备性。就是依法享有立法权的国家机构，要严格按照法定权限和程序制定法律、法规、规章，建立起比较完善的具有中国特色社会主义法律体系；三是必须建立法律的权威性。一切国家机关及其工作人员都必须严格依法办事，真正做到有法必依、执法必严、违法必究；四是必须体现法律的平等性。法律面前人人平等，任何人不得享有超越法律的特权；五是必须做到法律的普及性。就是全体公民都具有较高的法律意识和良好的法律素质，养成自觉遵守法律的习惯，具备正确运用法律武器维护自身合法权益的能力。
依法治国包涵了以下四个方面的内容：立法民主、依法行政、司法公正和公民权利受到切实保护。其中依法行政是依法治国的关键和核心。
首先，从法的角度来看，我国法律80％以上、地方性法规为90％以上、行政法规规章100%都是由行政机关来执行的，法院执行的主要是刑事、民事方面的法律。一个国家的经济能不能发展，科技文化是不是发达，人民群众的生活水平能否提高，民主政治空气是否浓厚，主要取决于政府。国家的兴旺发达，人民的幸福安康主要靠的是政府。如果依法行政搞不好，依法治国就失去了最基本的支柱，也就不可能实现最终目标。
其次，从国家机关和公民的法律关系角度来看。在国家管理活动所形成的法律关系中，一方面是国家机关工作人员，另一方面是老百姓。依法治国要求国家机关工作人员严格依法办事，同时也要求老百姓切实守法。在这一对矛盾中，矛盾的主要方面是国家工作人员能否依法办事，国家工作人员作为手中握有一定权力的特殊群体，应当比普通公民更模范的遵纪守法，并以自己的模范行为影响和教育普通公民，对普通公民起榜样作用。如果国家工作人员不能依法办事，就无法要求老百姓遵纪守法。而在我国的国家机关中，机构最庞大、人数最多的是行政机关，国家工作人员中的最大多数是行政机关工作人员。现代市场经济的发展，特别是经济全球化的发展，已经引起了政府部门对经济宏观管理的思维方式，组织结构和管理方法的重大变化，政府行为法律化已经成为现代社会生活的普遍要求，成为衡量一个国家、一个地区管理水平，特别是行政管理现代化的重要标志。因此，如果政府能严格依法办事，在老百姓心目中树立清正廉洁的形象，依法治国就有希望。
再次，从对民事权益的保障角度看。在我国，随着社会的发展，民主法制建设不断深入，政府运用行政权利保护公民、法人或其他组织民事权益的广度与深度也在加强。一个社会中，民事侵权问题是最多最常见的问题。许多人认为，解决民事侵权问题只能依靠法院，实际上并非如此，因为民事侵权行为往往不仅仅侵犯了公民的权益，还破坏了行政管理的秩序，因此行政机关必须介入。例如《治安管理处罚条例》第五条规定，对因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁了他人财物等违反治安管理的行为，情节轻微的，公安机关可以调解处理。另外该条例还对许多民事侵权行为，如公然侮辱或捏造事实诽谤他人、虐待家庭成员（受虐待人要求处理的）、私拆他人邮件等，规定了在不够刑事处罚情形下的行政处罚。当一个社会假冒伪劣产品盛行时，老百姓首先骂的也是政府机关工作不力、打击不力。其生产者、销售者侵犯的是他仿冒品牌的所有者及消费者的权益，是民事侵权，但从另一个角度来说，他还扰乱了国家的经济秩序。而维护经济秩序、社会秩序、是政府管理的主要内容。从这个意义上来讲，依法行政的一个极其重要的方面就是保护公民的合法权益。因此党的十五大报告提出：‘一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权力。’切实保障公民权利对政府机关而言，包涵两层意思：一是政府机关的自身行政行为不能侵犯公民的权利；二是对于各种民事侵权行为，如果涉及到国家的经济秩序和社会秩序，政府就应当运用行政权力加以干预，制止民事侵权行为，切实保护公民的合法权益。
同时依法行政是依法治国的难点，其原因有：一是政府管理的事务特别多，面特别宽，涉及政治、经济、文化、科技、社会发展等各个方面。人从出生到死亡，经过的每分每秒都要接受政府的管理，政府的行政管理已经涉及到社会的方方面面。行政管理的繁杂使得我们拥有一支庞大的队伍，而目前这支队伍中的少数人员在法律意识和执法水平等诸多方面都离依法行政的要求有较大差距。目前的法律、法规又给予了行政机关在行使职权时有较大的自由裁量的空间，这就使得行政行为的合法与适当，在一定程度上取决于执法者个人的素质，因此把政府的行政管理活动纳入到依法行政轨道上来，难度非常大。二是对于政府来说，由于行政事务的繁杂性和紧迫性，使得行政机关在行政管理活动中，主要追求的是行政效率。正因为讲效率，因此《宪法》规定，从中央到地方的各级政府机关均实行行政首长负责制。这是政府提高行政效率的必然产物，是行政管理的需要。但从另一个角度来看，行政管理方式上的这一特殊性，容易使行政机关工作人员习惯于按长官的意志行事，而出现忽视法律法规，过分看重领导指示的现象。因此，在许多执法人员心目中，领导的指示比法律法规效力高。为了防止这种现象的漫延，党中央、国务院反复强调，行政机关负责人依法决策，严格依法办事，才能真正树立法制的权威，依法行政才有可能。
依法行政具有相当难度，正因为其管理的事务多、杂，要妥善处理各种问题不是一朝一夕的事情，要求全面健全法制、提高广大行政执法人员和广大人民群众的整体素质和健全完善执法程序，提高行政执法的效率和质量。也正是因为这种依法行政的复杂和重要性，使得它是依法治国的关键所在。
正是因为依法行政的重要性和关键性，使得依法行政必须有严格的原则，否则将会影响执法机关的形象甚至是严重影响社会主义法制建设的进程，为此制定了如下原则，要求在执行行政执法的同时必须遵循。其一、法律优先原则，行政机关有很大的权力制定很多规范，但是这种规范必须同法律一致。其二、法律保留原则，这是指对一部分宪法和法律规定只能由法律作出规定的事项，立法权必须由最高权力机关来行使。只有在明确授权的情况下，行政机关才有权在授权范围之内制定行政规范。如1996年出台的《行政处罚法》第9条2款规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”其三、职权法定原则，这是行政执法的最重要的基本原则之一。其基本涵义是：行政机关在管理经济和社会事务中，只能行使法律授予的与其职能相一致的权力，称为职权。职权法定原则反映了行政权力的有限性和法定性，是所有行政机关工作人员必须懂得和严格遵守的基本准则。其四、不得放弃职权原则，行政机关不能越权，但是法律授予行政机关的行政权力，行政机关必须去行使。对于行政机关来说，在享有某项权力的同时，也承担了相应的义务和责任，即职责。其五、程序法定原则。它是科学管理方式与步骤的法制化，是科学性与法律性的统一，设置科学的程序，将大大提高行政效率，保证行政执法的公正、公平。其六、自由裁量权适当原则，就是在法律规定不到的细微地方，执法人员需根据具体情况具体分析，在法律允许的范围内，做出在不同情况下不同的处理方式、方案。其要求严格控制立法、加强对执法人员的教育、强化对自由裁量权的监督等方面。
同时，要求行政机关在实施行政执法的具体过程中，一切从实际出发，结合主体和客体的具体情况，与时具时，实事求是，不断总结经验教训，探索依法行政的新理论，为健全党的法制建设、发展马克思主义理论和全面推进建设中国特色社会主义法治国家贡献出应有的力量。
总之，我国是人民当家作主的社会主义国家，我们政府是人民的政府。全心全意为人民服务是我们党的宗旨所在，人民通过制定法律授权行政机关行使权力，通过行政管理为经济和社会发展服务，依法办事、依法管理。保证行政管理的统一性、连续性、稳定性；保证提高行政效率和对行政管理监督有统一的标准和程序。

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