行政组织与其他社会组织比较研究(一)

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一、行政组织概论
     组织是在特定社会环境之中，由一定要素构成的，为达成一定目标而建立起来的，并随着内外环境不断变化而自求适应和调整，具有特定文化特征的一个开放系统。组织是伴随着人类社会的发展而发展起来的，组织对人类社会的发展起着不可低估的作用，人类个人和集体的生存条件及其活动能力，都是通过各种组织获得、发展和完善的。在如今高度组织化的社会，组织和组织管理已经成为推动人类不断发展与进步的重要力量。
二、中国行政组织结构
中国是单一制结构形式的国家，行政组织机关由中央行政机关和地方各级行政机关共同组成。中央行政机关即国务院，也称中央人民政府，是管理国务和政务的最高国家行政机关。地方各级行政机关，即地方各级人民政府。中国目前的地方行政建制，除少数地区实行省、县、乡三级行政体制外，大部分地区已经建立起省、市、县、乡四级行政体制。从法律地位看，地方各级行政机关具有两重属性：一方面，它们是地方各级国家权力机关的执行机关，对同级国家权利机关负责并报告工作；另一方面，它们接受上级国家行政机关的领导，并服从最高国家行政机关（国务院）统一领导。香港和澳门回归祖国后，依法设立的特别行政区行政机关的法律地位具有特殊性。特别行政区行政机关和立法机关的关系，不同于内地的人民代表大会与行政机关之间的立法与执行、监督与被监督的关系。
三、行政组织与其他组织在特征、功能、作用的区别
㈠、行政组织的特征
行政组织就是指为推行国家公共行政事务而依法建立起来的各种行政机关的统称。与其他组织相比，行政组织具有以下明显的特点：
第一、行政组织是唯一可以合法使用暴力的机关。它是以国家机
器为后盾，依法管理社会公共事务，因此，行政组织所制定的行政措施和采用的行政手段对它管辖范围内的企事业单位、群众团体和全体公民都具有约束力和强制力。故强制性便成为行政组织不同于其他社会组织的一个重要特征。
第二、行政组织是一个具有天然垄断地位的组织。其他组织有许
多，但行政组织具有唯一性，是一个具有天然垄断地位的组织。
    第三、行政组织是可以合法行使行政权的组织。行政组织与立法机关和司法机关一样，是国家机构的重要组成部分，但它与立法机关和司法机关在性质、职能、作用方面都有所不同。作为立法机关的执行机关，行政机关的主要职责就是合法地行使行政权，依法运用行政权对国家和社会的公共事务进行统一的管理。
第四、行政组织是承担公共责任的组织。行政组织是公共组织，它对整个国家与社会负有政治责任、法律责任，同事还负有一定的道德责任。政府是代表国家行使行政权力，是实现国家意志的重要工具，国家的政治性就要求行政组织必须为一定的政治服务，承担一定的政治责任。现代社会是法制社会，行政组织有责任也有义务维护国家的法律秩序，维护法律的权威性与严肃性。行政组织在执行公务的过程中，要严格依法执行。同时，行政组织要为自己的行为承担法律的责任，真正做到违法必究。现代社会还是一个讲求道德的社会，行政组织的使命之一还在于要建立一个道德、讲文明的社会，通过建立政府良好的道德形象来为社会树立道德榜样。
第五、行政组织是以追求公共利益为目的的组织。行政组织不同于企业组织，企业组织的目的是为了追求利润的最大化，而行政组织的职责和目的则不是为了营利，或为某一部分人谋利，而是要为整个社会的政治、经济、文化等事业的发展提供服务，其服务的对象是整个社会，是国家的共同利益和社会的公共利益，所以，行政组织是把为社会提供公共服务和谋取大众的公共利益作为自己的核心职责。
㈡、非正式组织的特征
所谓行政组织中的非正式组织，它是行政组织中的成员在相互交往过程中，出于共同的情感或利益需要，自发地聚集在一起形成的松散的非正式群体，因而它的组织特征带有鲜明的人身依附和利益关联。非正式组织在行政组织中作为一种群体集合体，它所呈现的特点与正式组织有显著的不同。
1、行政组织中的非正式组织是一种网络结构　　网络化组织的组织形式既不同于市场，也不同于科层，它不是市场和科层的一种组合，而是一种独特的、具有自身统一逻辑的经济活动组织形式，即网络组织。网络化组织具有两个特征：第一，网络化的组织形式的社会脉络是由持续的互动形成的交换方之间稳定的关系模式。我国行政组织内的非正式组织最明显的特征便是“关系本位”观念的凸显，人际关系在非正式组织的运行中发挥着首要作用。第二，这种关系模式下的制裁和约束力往往体现为规范而非法律，行政组织内的非正式组织运行的原则恰恰也是感情、互惠或人际关系。因此，我国行政组织内的非正式组织的组织结构既不同于市场，也异于西方国家的行政科层，而是一种网络化的组织。
2、非正式组织具有很强的群体规范。群体效率高　　非正式组织一般都具有自己的组织规范，它从非正式组织成员的共同利益、共同需要、共同情趣和爱好出发，规范非正式组织成员的行为，调节内部关系。这些规范反映了组织成员的集体利益和要求，虽然不成文，但非正式组织的规范的作用往往大于行政组织明文规定的规则，那些违反了规范的人往往受到很大的压力，要求其纠正自己的行为。这些制度和与手段，保证了非正式组织活动的效率很高。
3、非正式组织自然形成领导核心　　非正式组织的领导一般是内生的、自然的，他的产生以依靠个人的人格魅力或者其他个人特质而自发形成。非正式组织虽然没有上级任命的领导，但实际上每个非正式组织都有自己的“领导”。这些人虽然没有组织赋予他们的职务、地位和权力，但由于其本身的特点，如知识丰富、技术水平高、办事公道、待人热情等等，故对其他成员具有特殊的影响力。他们在行政组织的非正式组织中具有权威性，发挥着维护群体的相对稳定性和提供行为规则等作用。由于自然形成的领导在非正式组织中处于核心地位，因此成员的拥戴程度比正式组织高、号召力强。
㈢、行政组织与其他社会组织的区别：
①行政组织与共产党组织的区别：共产党是我国的执政党，居于领导地位，各级行政组织必须坚持共产党的领导，而党的领导主要是政治、思想和组织领导，凡属政府职权范围内的工作应由各级行政组织讨论决定
②行政机关与权力机关的区别：国家行政机关由国家权力机关产生，并向其负责、受它监督，行政机关的国家权力机关的执行机关，它们之间是一种从属而不是平等的关系。
③行政机关与司法机关的区别：司法机关依法独立行使审判机（法院）和检察权（检察院），行政机关无权干涉，司法机关既无权管理国家政务，也不负管理国家政务的责任。
④行政机关与社会团体的区别：行政机关是按宪法和法律程序组建的，行使国家行政权，对其管辖的社会团体具有约束力。社会团体不具有国家权力的属性，各社会团体的章程、规定不得与宪法和法律相抵触，且仅对其团体成员有约束力。
㈣、非正式组织对行政组织的影响
非正式组织在发展过程中，既可以促进正式组织的发展，也可能给正式组织带来不良的影响。它在帮助完成一个行为的同时，也能破坏它，在传授有用信息时，也可能在散播谣言，一个非正式的组织可以帮助员工在工作中取得成绩，相反，同样是这个组织，它可以抵制、扰乱、排斥其他员工，严重挫伤他们的工作积极性。因此，在大多数非正式组织中，正负两面效应同时存在。
㈤、非正式组织的形式及其特点和作用
非正式组织包括有民间社团组织、志愿者协会、环境保护组织、民间智囊机构等。其中所谓“民间组织”指的是有着共同利益追求的公民自愿组成的非营利性社团。在我国大陆，民间组织又可分为社会团体、民办非企业单位和基金会三种类型。
据有关资料统计，截止2010年3月，全国各类民间组织为31.7万个，其中社会团体16.95万个；民办非企业单位14.64万个；基金会1035个。
民间组织的主要特点有如下四个方面：一是非政府性。其以民间的形式出现，不代表政府或国家的立场。二是非营利性。即通常以提供公益和公共服务作为主要目标。三是相对独立性。无论在政治、管理或经济来源上，都相对独立于政府。四是自愿性。实质上在我国大陆相当一部分民间组织对政府或部门存在着一定的依赖性，同时对民间组织的行政干预也十分严重。民间组织可谓官方与非官方、半官方与非官方、合法与非法、营利与非营利、有形与无形并存，良莠难分、管理失范、方向各不同。
民间组织的积极作用。尽管民间组织在发展过程中仍存在诸多问题，但其对国家、对社会的积极作用是不容忽视的。其在促进民主治理，建设和谐社会，提高党的执政能力，改善公共服务，推动社会主义民主政治建设等方面起到积极作用。
四、行政组织与其他组织的联系
行政组织的功能与国家的功能既有联系又有区别。国家及其整体活动的方向就是国家功能，即国家在社会事务过程中所具有的作用。国家功能是国家本质的外在表现。国家本质决定其功能，功能体现本质。
　　行政组织的功能是与立法组织、司法组织的功能相对而言的，是整个国家机器功能的一个组成部分。一般而言，立法是国家意志的表达，行政是国家意志的执行，司法则保证法律公平的实现。行政组织的功能的行使以立法机关的法律为出发点，对其负责，并受其指导和制约；它以司法机关的强制力为后盾，并受其监督。反过来，行政组织功能的发挥具有相对的独立性，行政组织在法律赋予的范围内，自主确定其行为方式，创造性地开展活动，并制约和影响着立法机关与司法机关功能的实施程度。
     在当代西方行政组织理论中，对非正式组织的研究起源于霍桑实验。它表明，正式组织中总存在着一些非正式组织，并对人的感情、情绪、地位、行为、爱好产生很大的影响。霍桑实验奠定了非正式组织理论的基础。首次明确提出非正式组织理论的则是美国学者巴纳德。他在《经理的职能》一书中指出，非正式组织应是在正式组织中，由于个人之间的相互接触、相互影响而形成的自由结合体，它不具有特定的目的，而是具有偶发性或自然形成的。在巴纳德之后，学者们纷纷提出自己的观点，使非正式组织的理论日趋完善。    非正式组织的积极功能表现在：可以调节、弥补正式组织的不足，加强组织内部的意见沟通，增强成员内部的凝聚力，使组织成员遵从团体的文化价值规范，进而增进团结，影响和规范人的行为，改善组织气氛，促进人的全面发展。    非正式组织也有消极功能。当非正式组织和正式组织的利益不一致时，其成员往往为了在非正式组织中寻求满足，而忽视组织目标，造成目标冲突，不利于组织目标的实现。同时，非正式组织成员沟通频繁，容易传播、散布谣言，对正式组织及其成员危害极大。    因此，在研究行政组织时，对非正式组织的存在既不能一概否定，也不能视而不见，听之任之，而应该给予足够重视，因势利导，扬长避短，最大限度地发挥非正式组织的积极功能，尽量降低其负面功效。
五、在发挥行政组织的功能基础上，如何发挥其他组织的功能

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