《决策过程》书评(二)

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对投票人的偏爱做出反应
a．多数人控制政策
由于一张选票许多政策的问题，若因政党将候选人与政策相挂钩，但由于每人一票，投票人不能在各种具体政策中选择，只能总的选举某个党，因此政党必须竞争已赢得选举。这样政党就会去寻找绝大多数公民明确所持的偏好，制定大多数人赞同的政策主张。政党对多数人存在的偏好做出反应。形式上看，由此实现了多数人控制政策。
b．少数人控制政策
当然，政党不仅对投票人偏爱有无做出反应，也会对偏爱的强度做出反应，少数人控制政策即是这种情况。有时政党可能打算去吸引一个在态度上或政策立场上更为一致的团体，而不去吸引一个态度立场不纯的多数。（摇摆不定的边际投票者）
2. 对投票人的吸引
政党通过政策吸引投票人仍然是其争取赢得胜利的重要方式。我们看到，政党会通过对大多数人的偏爱做出反应；或者在某些具体政策上，而不是在大量政策上，进行选择性控制，以期待给投票人有力的影响和吸引力。增加自己的胜算。
当然，除此以外，非政策因素的影响也是不容忽视的。如家庭渊源、有关集团的联系、有意授权、误解、仪式性战略（党的战略）等。这里不详细介绍。
3．使投票人形成偏爱
政党不仅将投票人的偏爱输入他们的政策制定过程中，同时他们也会输出偏爱。政党可以通过多种方式，如党派分析，或者大量无理性或非理性的灌输使投票人接受这种偏爱并形成他们新的偏爱。在12章中做着有较为详细的叙述，因为不在我们重点讨论范围内所以只做简单说明。
4．克服消极的限制条件
a．不打算获胜
b．缺乏党内团结
c．确定不了公民的偏爱
这些，处理不好，都会成为政党发挥对政策影响力的障碍。
本章中，我们得出的最浅显的结论就是：政党和公民在互动中影响着政策的制定。
（四）利益集团领袖
本章可归结为两个主要问题：
如何影响政策？
a．投票
有些观点认为，利益集团之所以强有力，是因为他们的成员是投票人。
当然，利益集团可以通过和成员的从属关系来影响投票，但是，实际上，把一个政党和一个集团挂钩不仅需要繁重的灌输过程。而且存在其他方面的困难：
集团地位低、成员组成复杂、信息不对称、集团领袖取悦决策者的以建立合作、选民的党派忠诚等等。
在这里，我们想阐述我们的观点。我们认为规模较大的、正式的集团组织，尤其是那些建立了官僚制结构的集团，实际上是利于进行这种灌输的。比如工会等大型的集团组织作者并未论及到他们对于政策制定的影响。
b．封闭性角逐
关于利益集团队直接决策者的影响还有另外的两种解释。一是小V.O.基的观点：政治类似一场由利益集团发言人、参议院众议院委员会成员及行政部门官员所做的封闭性角逐。在这个封闭性角逐中，利益集团同其他参与者一起都受到公平对待。与其说是利益集团采用贿赂或压制的方法影响直接决策者，不如说是，他们之间利益的调节和合作。
c．政治说服
另外一种就是利益集团通过政治说服的方式影响直接决策者。他们主要通过党派分析的说服方式，这也是他们影响力或权力的主要来源。而在这种分析中，他们也为直接决策者进行决策提供了依据。
当然除了党派分析外，利益集团也不乏使用一些强制、压力或欺骗、贿赂等等说服方式。
同时，我们看到，单个利益集团的力量往往有限，所以他们之间的合作有助于强化对直接决策者的影响力。
有何局限？
a．偏见
因为这些利益集团大多为商业组织，而参加的成员多为较富裕者或者说中产阶级。而直接决策者大多也是来自较优越的家庭。所以他们直接的合作所达成的一致意见。可能仅代表了这个阶层少数人的利益，而非是真正的公共利益。
b．其他因素
另外，利益集团之间的冲突、成员的交叉压力、集团中非正式群体的存在等等都抑制、限制了利益集团的影响力。
这一部分，我们也总结一个简单的结论：对于决策者来说，利益集团是信息来源、宣传伙伴，起着研究与参谋作用。利益集团在和直接决策者的互动中影响着政策的制定。但是我们同时也看到，林德布洛姆在他的决策梯子，最终的主角是直接决策者。其他的各支力量只能不同程度的影响决策。
（五）直接决策者
以下我们将了解直接决策者是怎样在决策过程中发挥他们的作用的。在我们前面对于权力运用的要点的论述中，我们有这样一个关系表。由于直接决策者职能专业化，提出了建立合作的必要性。而因为专业化及合作中不同意见产生的冲突也需要直接决策者通过有组织的合作或者非正式的合作进行协调、调节以达成一致。
首先，我们先看直接决策者的专门化的作用。最后我们将进行对他们的合作方式的探讨。
这里，作者选取了行政权、立法权、司法权的典型代表——总统、立法者和法官来说明直接决策者专门化的问题。我们就只做一个简单的浏览。某些直接决策者的某些专门化的作用：
a．总统
不但拥有宪法合法授予的权威以及法外权威，并却可以间接运用他的权威影响直接权威范围外的事项。所以，总统比美国其他任何官员都有权。
b．立法者
大部分立法者视自己为受托人，按照他认为正当的和对的办。而立法者运用斟酌决定权也强化了他们受托人的角色。同时，因为立法者要处理众多的政策决定，同时隶属不同的集团，也就负有多方的责任。
c．法官
法官也制定政策，法官制定政策比立法者更尊重先例。他要参照盛行的价值观、结合本人的价值观、注意平衡集团压力、以及在司法决策中的权力运用问题。

三．权力运用的方式
主要是讲直接决策者之间的达成合作的方式。大体分为了直接决策者之间有组织的合作和直接决策者之间非正式的合作。
如同所有人取得合作的方式一样，直接决策者既通过中心监督，也通过谈判、讨价还价等其他相互调节的形式寻求合作。根据授权的方式不同，我们来简单区分一下中心协调和相互调节。
中心协调是将许多人的事授权给一个人或几个人，使得为整个集团做出决策的这几个人可以进行中心协调。而将一个人的事授予另一个人则是相互调节了。
在美国体制中，中心协调形式通常是正式组织的，而相互调节则是非正式组织的。但并非全部，在实际的操作过程中，大多是结合运用，往往无法做出明确区分。这里只是将其简单地加以归类。
（一）直接决策者之间的有组织的合作
作者罗列的中心协调的方式归纳如下：一是通过机构进行中心协调，作者例证了美国的国会委员会及英国的内阁政府。一是通过政党进行合作，作者对比了英国的议会政党、美国政党及独裁主义的政党各自是如何使直接决策者进行合作的。
机构协调
在美国的国会委员会体制中，国会议员授权给委员会，委员会将众多权力又授予委员会主席，因为这些委员会是高度独立自主的，因而这些委员会及其主席不能提供他们之间的协调领导，因而便将很大一部分的权威又授予总统。总统通过行政领导进行中心协调。
而英国的内阁政府不同于美国国会委员会的显著一点就是：直接的决策大部分被授予一个委员会而非多个委员会。另外还有一个不同点，英国的内阁只有在政策被下院接受的情况下才能继续存在；而美国的国会委员会则不同，就算它的建议被否决，它也将继续存在。
政党协调
在民主国家中，除了直接决策者之间直接的有组织的合作外，政党也在协调直接决策者方面起着主导作用。最突出的表现是在英国的政党体制中。
英国议会候选人和某一主要政党紧密联系在一起，是一种紧密地挂钩，在之前的叙述中我们已经提到了。党内成员对党有着较为强烈的忠诚，他们需保持相当长久的相互团结。而美国政党与议员是一种松散的挂钩，它在进行立法合作中则是一个较弱的机制。但是不能因此否认它在协调直接决策之合作方面所发挥的作用，虽然只是实现了有限的合作。在独裁主义政党体制下，它不像民主国家的政党那样协调直接决策者的合作。它们是一党制而非两党或多党制。在这种体制下，虽然没有明确的分权，决策者之间也是有分工和专业化的。所以必然也会有通过政党进行合作的存在。
（二）直接决策者之间的非正式的合作
主要总结为三点：相互调节的规则、相互调节的方式及其艺术。
1．相互调节的规则
最主要和最普通的是互惠规则。尊重其他议员的合法权利。立场改变预先通知。公开反对，即不隐瞒自己的反对意见。和解，乐于妥协，能过得去就接受
2．相互调节的方式
相互调节的方式作者介绍了谈判、确定和履行义务、第三者、适应性调节等几种。无论在民主国家还是在独裁政权中相互调节的这些方式在影响决策方面的影响都是不容忽视的。不过，在民主国家中，这些调节方式的应用遵循一定的规则，而独裁政权则多采用高度的欺诈和压制。
3．相互调节的艺术
相互调节的本领是直接决策者的政治性本领，个人擅长的方式有所不同，可能有些人善于谈判，而有些人则善于直接操纵等等。不同的调节方式的结合应用以及它们同其他因素的结合，使得政策制定显得更加像个黑箱。我们最后只看到了结果，但是无法看清过程。

总结：
绕了一个大圈，最后回到我们开始的框架：多元模式对精英模式。
林德布洛姆提出的多元决策模式，给了我们一个多元的视角，使我们注意到社会中各种力量，包括普通的公民、投票人、政党、利益集团、直接决策者等对政策制定的影响。虽然政策最终还是少数决策者制定的，但是他的贡献在于肯定了其他主体的影响力和制约力。政治决策过程是他们之间互相斗争、相互妥协让步的过程，是互动的结果。

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