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有关“费改税”的几个认识问题(一)
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查看 XCLW128275 有关“费改税”的几个认识问题
对当前客观存在的“费多税少”的现象进行了分析,提出了此现象的现实危害,揭示“费多”和“税少”之间的因果关系。提出走政府收入规范化道路是市场经济的客观要求。规范政府收入机制关键是寻找积极而稳妥的办法。一是从中央政府自身作起。二是费改税与规范费的征收要同时并举。三是对费的征收先清理、后规范,分步纳入预算管理。
目录
有关“费改税”的几个认识问题1
一、要站在宏观的层次上看待“费多税少”的矛盾 1
二、要清楚地认识“费多’和“税少”之间的关系 6
三、市场经济要求走政府收入机制规范化的道路 10
四、规范政府收入机制关键是要寻找积极而稳妥的办法 12
有关“费改税”的几个认识问题
经过一个时期的讨论,在“费改税”的问题上,社会各界的意见已经渐趋一致,研究正在逐步深入。但有几个方面的认识,有待于进一步澄清。
一、要站在宏观的层次上看待“费多税少”的矛盾
“费改税”问题的提出,首先是缘于对我国政府部门收入规模的判断。起初,人们用改革以来财政收入占GDP的比重大幅度下降(1978年为31.3%;到1995年仅为10.7%),来论证政府部门集中的社会财力过少了。但是,令人难于理解的是:在财政性质的收入如此之少的条件下,为什么庞大的政府机器仍能运转?各方面政府职能的履行亦未因此而陷于停顿?后来,随着研究视野的放宽,人们注意到:财政收入占GDP的比重并不是判断现时我国政府部门收入规模的唯一标准。事实上,目前我国政府部门收入口径,除了预算内的规范性财政收入之外,还须计入:预算外收入、没纳入预算外管理的制度外收入以及财政收入退库,等等。基金、收费占政府预算的比重过高。以1998年中央政府预算为例,税收、基金、国债等三项收入共计9186.5亿元,其中税收收入仅占50.5%,基金收入占11.6%,后者相当于前者的53%。以1996年预算内财政收入占GDP的10.9%推算,游离于预算之外的非规范性政府收入占GDP的比重,为16.35%,也就是说,目前我国政府部门收入在GDP中的占比,实际上已达到25%以上。从省以下地方政府来看,非税收入比重过大的问题更为突出。在许多地方,基金、收费等预算外收入已经大大超过了地方税收收入,甚至超过了地方预算内财政收入。从部门来看,工业、交通、教育、卫生、城建、工商、公安等诸多部门都收取大量基金和收费。有些甚至超过了其自身向国家上缴的税收或者国家给予的行政事业经费。从表面上看,“费多税少”是所谓的“费税之争”或财税部门与其他政府部门的“权力之争”。然而,如果跳出部门或微观的局限,站在整个经济社会发展的宏观层次上考虑问题,就会发现,“费多税少”矛盾的实质,是政府部门收入机制的不规范以及由此引发的政府部门行为的不规范。可以说,这一问题已经成为我国改革事业进一步推进的极大障碍。非财政部门介入财政性分配,导致国民收入分配渠道混乱。政出多门的各种政府收费的一个共同特征是自收自支,不纳入预算管理。既然能够自收自支,那么收费项目的多少和收费规模的大小,就同各部门、各地区的利益特别是同有关人的个人利益挂上了钩,其收费的积极性自然会越来越高;既然能够不纳入预算管理,其支出去向又脱离了各级人民代表大会的监督审查,也促使其收费积极性愈加高涨。如此演化下去,各种政府收费日益扩展,非财政部门大规模地介入财政性分配,使得整个国民收入分配渠道陷于混乱状态。各个政府职能部门的行政、执法与来自其管理对象的资金上缴有了直接联系,以权谋钱、以权换钱等不规范行为也就由此产生并蔓延开来。换一个角度,各类腐败现象之所以屡禁不止,一个重要原因,就在于政府部门收入机制的不规范为其提供了土壤和温床。
形式多样的税外收费,干扰了企业的改革和经营。国有企业的困难状况与其负担的沉重是有关系的。但负担重并非是税负重。据不完全统计,到1997年初,国家批准的行政事业收费项目有371项。其中,涉及企业的有217项,涉及59个部门和单位。地方收费项目各地情况不一,少则几十项,多则几百项甚至上千项,且名目不一,级次不一。1995年底,全国约有各类基金690项。其中,国务院及其有关部门批准设立的有81项,省级人民政府及其有关部门批准设立的有401项,地(市)以下批准设立的有200多项。据财政部等部门1996年所作的联合调查。发现地方政府及其所属部门越权设立的基金、收费项目达3474个。各地区、各部门的诸多收费项目,必然要使他们投入大量的人力、物力、财力,如设立专门机构,建立征收人员队伍等;而有限的资金的分割、分散使用,又限制了其效益的充分发挥,地区、部门之间也难免“苦乐不均”,相互攀比。特别是由于收费过多、过乱、过滥、大大地加重了纳税人的经济负担和精神负担,这对于增强企业的活力,促进经济发展的大局是极为不利的。
过多的基金、收费严重地扰乱了分配秩序,侵蚀了税基,蚕食了国家的财政收入,削弱了国家特别是中央政府的财权。由于基金和收费与地方都门的利益直接相关,并且往往拥有许多强制性的手段,征收力度往往大于税收,收费和基金的收入增长速度也快于税收,由此导致国家应得的税收流入了一些地方政府及其所属部门、单位甚至个人的口袋。在一定的经济发展水平下,社会负担能力是有限的,所以税收与收费存在此消彼长的关系,在项目繁多规范巨大的政府收费存在的情况下,税基必然大受侵蚀,在我国这样一个幅员辽阔,人口众多,经济发展总体水平不高,且各地区之间发展很不乎衡的发展中大国,国家财政,尤其是中央政府财政的收入无法保证,国家的宏观发展战略就无法实施,各地区、各部门之间的协调发展也难以实现,局部的发展也会受到很大的限制。
“弱干强枝”的财力分配格局,削弱了政府的宏观调控能力。这些年,在政府部门财力分配上所存在的“‘弱干强枝”现象,一直困扰着我们。所谓“弱干强枝”,是将政府部门的财力分配格局比喻为一棵树,这棵树的“树干”是弱的,经不起风吹草动;而它的“树枝”繁茂,致使头重脚轻、这种分散的财力分配格局。不仅存在于中央政府与地方政府之间,而且,在各个不同级次的政府与其所属的职能部门(如省一级政府与其所属的各厅、局)之间,甚至每一级次的政府与其下属级次的政府(如省一级政府与市、县级政府)之间,也都有类似的表现。中国有一句老话:叫做“只有吃皇粮,才能给皇帝办事”。财力分散了,各部门、各地区的支出,除了依靠政府集中调配的那一块儿规范性的资金外、还分别拥有各自非规范性的财源,可以自立规章,自收自支。其结果.肯定是中央政府以及各个不同级次的政府宏观调控能力的削弱。人家常说的自所谓“诸侯经济”、“王爷经济”,也就是在这样一种背景下出现的。长此以往,势必危及国家的政令统一和经济社会的稳定发展。
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