改善我省县乡财政现状，摆脱财政困境的出路，主要对策(二)

（三）关于转移支付。 

在中央对地方实行过渡期转移支付制度的同时，对省以下也进行了转移支付方面的积极探索。 

县乡两级在基本原则、结构、分配办法等方面仿照中央对省的“过渡期转移支付办法”，进行县乡两级的转移支付。

二、县乡两级财政体制的特点。

作为县乡两级现行财政体制，总体是在94年税制改革后新建立起来的，其总体情况要受国家94年分税制改革的影响，在94年的分税制改革过程中，在一定意义上讲分税制的改革不是很严密的、是一场不持续的改革，在系统性、科学性、规范化上有所欠缺，因而体现出了以下特点。

1.在收入利益的划分上，为了确保体制平稳过渡，基本没有打破辖区内的既得利益格局，减小了体制改革的震荡，但相应的就是规范程度低。总体上县乡两乡政府之间是比照中央对省市县的做法进行了财政收入分配，县乡利益的分配格局同一个地方经济发展的总体水平基本一致。

2．在具体的税种划分上，各级政府专享税种少、分享及共享多；共享税划分基准不一；存在一个规范性的问题。其间比较突出的问题是在县乡两乡之间的划分标准具有随意性，不固定化，阶段性色彩重 。

3．在税收增量返还、转移支付制度上，存在财政基数没有能够及时调整仍适用94年的财政收入基数。在中央对县级的税收增量返还上现在是以94年税收收入任务为基数，实行“短一扣一 ”的目标考核方式，同时对超过94年基数部份实行中央和地方“3、7”分成。这个基数从94年到至今已实行了10多年，各地方区情、经济税源情况、地区发展程度较10年以前已有很大不同，现在再执行94年基数，已是落后于形势的发展了，变相地拉大了地区财政收入的差距、地区矛盾加大。

4．转移支付不固定，存在省级以下”跑部钱进”的现象。现在对转移支付的争取上，各个地方往往是以项目争取、以公共关系争取，转移支付的严肃性没有得到体现，财政分配关系出现的一定的随意性。

5、财政支出体制上，支出预算不具有科学性和规范性，财政收入和支出预算不具有对称性，不能体按“量入为出”的原则，财政资金的安排调度上存在一定的人为因素，主观色彩较重。

以上各点总体概括一个突出的特点就是：规范性差、县以下财政管理体制固定性差、分配体系不具有刚性。

三、当前地方财政体制运行面临的主要问题和困难 

虽然自分税制以来地方财政有了很大的发展，尤其是财政收入得到了快速增长，但在运行中也逐渐显露出了许多不可回避的矛盾和问题。当前地方财政改革与发展面临的诸多矛盾，既有过去存在并沿续下来的问题，也有实行新体制所产生的问题。 

（一）分税制并没有从根本上改善地方财政困难状况。 

尽管目前地方本级收入占GDP的比重较1994年来有所提高，但由于同期地方上划中央两税收入增长率的下降，使得地方实现财政收入（即包括上划两税收入）占GDP的比重还比同期有所下降，这说明地方财政收入能力及财政宏观调控并没有实质性提高。此外，同期地方实际财力增长率也低于财政收入增长率。 

（二）政府间事权划分不清、财权事权不统一的矛盾并没有解决，财政支出范围、结构无法调整，支出规模压不下来。 

政府间事权划分是政府间财力分配的基本依据，由事权划分决定的支出责任划分是财政体制的基本要素，而且是确定财政体制的逻辑起点。现行事权及支出划分格局，在计划经济条件下有其一定的必然性和合理性，但与市场经济体制的内在要求相比，存在着明显的缺陷。一是各级政府的事权界定并不严格，乡里的问题越级找省里解决，县里的问题越级找中央解决的情况很多；各级财政预算支出科目基本相同，没有鲜明的层次性。二是财权与事权不尽统一，既有上级事务地方负担支出的情况，如“上面出政策，下面拿票子”的事情经常出现；也有下级事务却由上级安排支出的情况，如中央和省的财政补贴几乎覆盖所有的支出项目。三是上级政府为共同负担事务提供的资金即专项拨款，没有规范、统一的办法，财政资金的规模效益较低、监督机制不健全。1994年起中央对省的分税制改革，由于政府职能转变、机构改革没有显著进展，致使新的财政体制在事权划分、支出责任划分、支出结构上没有进展。在中央集权的政治体制和“统一领导、分级管理”的财政体制管理原则下，县乡两级省以下财政体制改革不可能在事权划分、支出结构调整上有突破性动作。在这种情况下，地方政府明知许多支出项目与结构不合理，也无法进行必要的改进，支出规模也就压不下来，财政困难状况也就不可能从支出管理方面得到改善。 

（三）地区间财政发展差距又有扩大。 

现行分税制将消费税的全部和增值税的75％划为中央收入国税，目的之一在于加大中央政府的财力集中度，并且使财力集中度在地区间有一定的差异，以调节地区利益，逐步实现均衡分配。按理说，由于增值税与消费税主要来自制造业等第二产业和部分第三产业，工业化程度较高的地区贡献较多，农牧业占较大比例的地区贡献较少，这符合保护农业、支持中西部地区、照顾民族地区发展的战略和政策。但由于地区间经济基础、产业结构不同，税收结构也就有很大区别，这就造成实际运行结果与改革初衷不一的局面。以第二产业为主导型经济的地区也即老工业基地，收入以增值税为主，增值税大头划为中央税以后，地方发展经济和增加财政收入的积极性受到较大影响。而工业化程度低的地区，其第一产业所提供的财政收入又很有限，其第三产业起步晚发展慢，上划两税在地方收入中也占较大份额，中央的集中度并不低。换言之，在新体制下，真正得益的是市场化程度相对较高、第三产业相对发达的地区。我们以上划两税占实现总收入的比重来看中央向各类地区的财力集中度，可知中西部地区高于全国地方平均值，民族地区又高于中西部地区，老工业地区高于市场化程度高的地区。

更为突出的是，中央集中的财力并没有用于转移支付，大部分是以1993年的基数返还给地方，存量并未调整；虽然新增部分是以增长率的1：0．3返还给地方，但欠发达地区又因财源较弱、收入增长乏力而受益无多。可以说，分税制并没有实现缩小地区财政发展差距的目的。

（四）税收征管和分级分税的财政体制相脱节。 

当前财税分家、税税并立，问题不少，矛盾尖锐。一是国税与地税征管范围互有交差，在代征收入上由于不存在责任和利益关系，征管力度不够，造成收入的流失。而现在国税与地税交叉征收的税种有10个之多。二是地方财政部门缺乏对地方税务部门的制约权，税务部门与财政部门讨价还价，完成正常的税收任务都需要财政奖励，加大了税收成本。三是国税垂直管理与地方财政并不衔接，但国税征收的“两税”对地方预算有很大的影响。四是为了平衡国税地税机构的待遇，地税实行省级垂直管理，与地、县级财政产生新的“条块矛盾”，割裂了地方预算收支的统一性，地方财政处于从属地位。五是在企业户管分工上，除按过去的隶属关系。所在地原则进行划分外，又增加了按税种归属划分的标准，造成基层企业要应付多家税务部门的新问题。六是基层设地税机构成本过高，有些地方收的税还没有建设税务机构的投资多。

 （五）地方税体系不健全，分税制难以贯彻落实。 

受地方主体税种少与地方政府级次多、地方财源结构不均衡、地区间收入差别大等具体因素的制约，现行的分税制不规范、不统一、不稳定。主体税种增值税（25％部分）、营业税两项占地方收入的半数左右，无论划归哪一级政府都会产生一定的负面效应。其它税种虽然较多，但税基小税源少且不稳定，都不足以作为主体税种。地方财政收入在地区问的收入结构也有很大不同，同一税种的收入量在不同地区有很大差异。省际间的税源结构差别，决定了在全国范围内彻底划分地方税种比较困难；省内地区间财政收入结构的差异，又决定了省级政府在辖区内明确划分税种也有一定的难度。省区内各地县财力水平差异过大，而省级财政财力有限，省对下转移支付制度难以有较大的进展。 

四、深化省以下财政体制的思路与对策建议 

深化、完善县乡两级财政体制，最根本的出发点是要建立公共财政框加体系，作为县乡两级财政存在的问题目的根本原因是体制因素所造成的，在这里我们首先要认清面临的障碍和困难，然后针对其性质和特点，采取相应的政策措施，才能有的放矢，这也是在县乡两级建立公共财政框架体系的必然要求。 

（一）健全县乡两级财政体制，须正确认识其长期性和复杂性。这需要采取一些根本性措施逐步加以解决。 

我国将长期处于社会主义初级阶段，经济发展水平、经济效益短期内不会很大的提高，因此根本措施之一就是要保持国民经济持续、快速、健康发展。 

党的十六大再次深刻地阐述了我国将长期处于社会主义初级阶段的客观性和重要性。这是我们解决一切问题的思想基础。目前我国国民经济运行虽然成功实现了软着陆，通胀问题有所解决，但仍然存在着诸多矛盾和问题，如经济增长方式还是以粗放型、外延型为主，总体效益并不高，就业压力大，农业基础并不十分巩固，特别是国有企业将继续大幅收缩。初级阶段的国情，决定了我国财政体制不可能实行象发达国家那样完备的体制和政策。此外，我国区域经济发展很不均衡，不仅区域间、省际间存在着较大差距，而且部分省内地区间的差距更大，区域、省际、省内地区间的财力状况。收入结构随之就有很大差异。在这种情况下，要想在全国乃至在省内实行统一、规范的分税制财政体制，就面临着很大的障碍。因而，要全面健全省以下财政体制，根本措施之一就是，保持国民经济持续健康发展，不断调整经济结构，逐步转变经济增长方式，大力提高经济效益。地区经济发展差距不再扩大进而有所缩小，分税制才有相应的经济基础和客观条件。 

（二）近期应当采取的政策措施及具体建议。 

深化县乡两级财政体制，虽然从长期看要受以上诸多因素的制约，短期内难有实质性改观，但只要我们认清了问题的症结所在，就可采取相应的对策逐步加以克服和解决。

其根本的入手点在于如何在县级两级建立科学的公共财政框架体系：具体措施包括：

1、强化收入制度管理：

公共收入范围主要包括：税收收入；规费罚没收入；出售、转让公产收入；基金收入；捐赠收入；公债收入。

正确界定县乡两级税收收入的范围。收入来源的正确划分是公共财政框架体系的核心内容，收入来源的主要内容是税收收入的划分，建议地方各级政府主体税种的确定上，从质的规定性上讲，要考虑税种的特点，并与地方政府的事权相对应；从量上讲，要考虑税种当前的收入数量及潜在能力。既不能完全从税种特点出发，也不能单搞数量匹配。在划分基准上，应打破按企业经济成份、隶属关系、行业性质、企业规模划分收入的作法，尽可能按税种属性和属地原则划分各级收入。

建立地方税体系，首先要调整、完善国税与地税的划分。现行国税与地税的划分办法，虽然也考虑到了税种自身的特点，但为了达到中央财政收入占五成到六成、地方财政收入占四成到五成的目的，很大程度上是依据收入数量进行倒算帐。这就使得目前的国税与地税划分过渡性强而规范性弱。如营业税绝大部分作为地方税，一方面已在地区同造成受益不同苦乐不均的局面，另一方面有可能导致一些地区将有限的发展资金投向于房地产、宾馆饭店、豪华娱乐设施等提供营业税较多的行业或产业，这样，财政体制对产业政策将会产生误导作用。而目前的企业所得税、城市维护建设税名为地方税，实际上中央分享了相当部分的收入，名不符实。

在税收增量分成上：在维持分税制基本框架的前提下，应当按地区类型实行有所区别的政策，改变中央两税集中度地区分布不合理的局面，适当调整税收增量返还比例，扩大中央财政直接用于转移支付的财力，切实支持和鼓励特殊地区的发展。关于地区分类，建议采用人均GDP、产业结构和税收结构等几项客观性和相关性较强的指标来综合考虑。对近几年来人均GDP低于全国平均值的地区，第一产业偏高第三产业偏低的地区，以及营业税收入低于平均比重且增值税收入高于平均比重的地区，予以适当照顾。具体办法可进一步研究。

加强预算外资金管理，统一财权，是缓解各级财政困难的重要途径和措施。 预算外资金都是政府资金，应当纳入财政统一管理、分配和使用，但目前却有大量的预算外资金即行政事业性收入脱离财政监督。但这部分资金的管理和运用搞得好的话，将对地方行政事业性收入的管理起到很好的引导、示范作用。我们建议，首先中央政府应下大力气统一财权于财政部；其次用规范化的地方税代替现行的五花入门的行政事业性收费，扩张预算内财力，大力缓解地方财政困难。

2、强化支出制度管理：

作为县乡两级公共财政支出范围主要包括：公共安全支出，即公检法司、武装警察等支出；公共机构，即国家行政机关支出；公共服务支出，即教育、卫生、文化、科学、社保、社区服务等支出；公共工程，即环境保护、国土整治、公共设施等支出；公益企业支出，即水暖电气、公共交通、城市卫生、城市绿化等支出。在支出管理上：

（1）具体支出范围的划分原则：作为乡镇一级就只负责国家行政机关支出、社区支出、公益事业支出。作为对县级应负责除乡镇本级支出以外的其他本地区内全部支出，这也是减轻乡镇负债压力有有效途径。

（2）深化财政支出改革，优化结构，提高效益。逐步把不应由财政开支的项目剥离出去。同时利用财政支出政策的导向，不断优化行业内部支出结构，优化事业发展布局结构，推动教育、卫生、文化、体育、广播电视、农林水利等事业布局结构调整，解决低水平重复设置问题。不断提高对科学、教育、政权建设、环境保护等方面的保障能力。

（3）公共支出的供给方式上，就县乡级财政而言应区分不同类型的支出需求采取不同措施：

对“纯粹公共产品”的供给，政府应全额负担，这类公共支出主要有行政管理、公检法司、抚恤和社会福利救济等。

对“混合性公共品”中的教育、社会保障、公共卫生、环境保护、广播电影电视等公共支出，实行最低保障原则。

对另一类具有“混合性公共品”性质的供水、供电、供暖、排污、机场、道路、桥梁等基础设施和基础产业以及公益企业，其公共支出供给方式应实行以市场为主、政府资助为辅的原则。对大中型项目，政府可采取一定的投融资手段参与建设；对某些市场化程度较高、社会效益较大的项目，政府还可通过注入资本金参股的方式提供资助和支持；对完全由市场能解决的项目财政将不再安排资金。

3、建立公共财政政策的运行与控制系统，提高财政资金的使用效率。

县乡两级财政体制之所以出现这此困难，不仅有收入来源的问题，很大程度上也存在财政资金管理效率的问题，从基层工作的实际看：同样条件的乡镇，个别乡镇负债只有几十万，而个别乡镇负债上几千万，其原因就是财政运行和控制系系出现了问题。构造财政政策的执行运作系统，应该包含以下几个方面的工作：

（1）首先依据宏观经济运行状况构造财政政策运行的预警系统，通过各种临界指标的判别，显示政策运行的状态，通过指标显示的警戒级次，为有效地制定和调整政策提供依据。

（2）构造财政政策的执行系统，即通过预警系统显示的运行状态，决策财政政策调控的力度，将政策力度分为不同的级次，并考虑政策工具的不同组合，依据实际情况加以选择。

（3）构造财政政策实施效果的跟踪、反馈、监督系统，即通过指标体系加以跟踪监督，具体指标可否考虑参照宏观经济景气状况以及政策传导的中间变量等因素，监督财政收支的总量或结构，及时反馈，有效稽查、科学决策。

4、近期财政体制突破点。 

（1）．完善转移支付办法，加大转移支付力度，逐步缓解地方各级财政困难问题。 

中央在完善转移支付制度时，应当考虑到转移支付要有一定的规模和力度，才能充分体现其机制的调节功能和引导作用，否则，再科学、再规范、再合理，其作用也是不大的。至于省以下转移支付，应打破目前省对下体制补助、结算补助。专项补助及其它补助的界限，根据转移支付的资金总量和调控目标，按因素法统一核定各地的标准收入、标准支出及总补助数额。调整、缩减各类专款，专款的拨付要尽量作到公平、公正，最终也要纳入转移支付体系中。为切实解决地方财政困难，中央应考虑建立温饱型的地方财政发展战略，以保证各地区，各级政府财政能够同步、正常运转。为确保省级财政充分发挥宏观调控功能，省级可用财力应占全省可用财力的25％左右。 

2．改进分税制，促进区域财政经济协调发展。 

如前述，现行分税制下中央两税集中度的地区分布并不合理；中央财政新增财力大部分又按既定基数再分配给了地方；增量返还办法也不利于欠发达地区。因此我们建议，在维持分税制基本框架的前提下，应当按地区类型实行有所区别的政策，改变中央两税集中度地区分布不合理的局面，适当调整税收增量返还比例，扩大中央财政直接用于转移支付的财力，切实支持和鼓励特殊地区的发展。关于地区分类，我们建议采用人均GDP、产业结构和税收结构等几项客观性和相关性较强的指标来综合考虑。对近几年来人均GDP低于全国平均值的地区，第一产业偏高第三产业偏低的地区，以及营业税收入低于平均比重且增值税收入高于平均比重的地区，予以适当照顾。具体办法可进一步研究。 

3．加强预算外资金管理，统一财权，是缓解各级财政困难的重要途径和措施。 

1993年预算外资金收支范围调整以来，全国地方预算外资金仍在快速增长，相当于地方实现收入的比重由1993年的35％提高到1996年的45％，相当于地方本级收入的比重由70％提高到80％，但其中纳入财政预算管理的仅为8－10％。按理说，1993年以后的预算外资金都是政府资金，应当纳入财政统一管理、分配和使用，但目前却有大量的预算外资金即行政事业性收入脱离财政监督。虽然现在一下子全部统到财政部门不太现实，但在这方面扩大财力的空间无疑还是相当之大的。其中，中央各部门的行政事业性收入虽然在总量上只占预算外资金的15％左右，但这部分资金的管理和运用搞得好的话，将对地方行政事业性收入的管理起到很好的引导、示范作用。我们建议，首先中央政府应下大力气统一财权于财政部；其次用规范化的地方税代替现行的五花入门的行政事业性收费，扩张预算内财力，大力缓解地方财政困难。 

4．建立地方税体系。 

建立地方税体系，首先要调整、完善国税与地税的划分。现行国税与地税的划分办法，虽然也考虑到了税种自身的特点，但为了达到中央财政收入占五成到六成、地方财政收入占四成到五成的目的，很大程度上是依据收入数量进行倒算帐。这就使得目前的国税与地税划分过渡性强而规范性弱。如营业税绝大部分作为地方税，一方面已在地区同造成受益不同苦乐不均的局面，另一方面有可能导致一些地区将有限的发展资金投向于房地产、宾馆饭店、豪华娱乐设施等提供营业税较多的行业或产业，这样，财政体制对产业政策将会产生误导作用。而目前的企业所得税、城市维护建设税名为地方税，实际上中央分享了相当部分的收入，名不符实。 

其次在地方税体系的构建上，省、地、县各级应各有侧重，形成一定的层次性。省级应以增值税和营业税的较大比例分享部分、固定资产调节税等调控程度强、税源稳定适量的税种为主体税种。地县以城市建设税、城镇土地使用税等与市镇建设密切联系的税种，以及房产税、车船使用税、遗产赠与税等财产税类为主体税种。 

5．关于地方税主要税种在省以下各级政府间如何划分的具体、初步建议。 

基本原则。地方各级政府主体税种的确定，从质的规定性上讲，要考虑税种的特点，并与地方政府的事权相对应；从量上讲，要考虑税种当前的收入数量及潜在能力。既不能完全从税种特点出发，也不能单搞数量匹配。在划分基准上，应打破按企业经济成份、隶属关系、行业性质、企业规模划分收入的作法，尽可能按税种属性和属地原则划分各级收入。在政府间财力配置上，省级财政应占较大的比重，以保持一定程度的调控能力。结算办法要简便，以免给实际运行造成障碍。同一辖区内的体制要尽量统一，以免给以后的规范化造成隐患。 

关于增值税与营业税。这两个主要税种完全划给哪一级地方政府都有一定的负面效应。划作省级收入，则不利于调动基层培植财源和积极性；划作地县收入，则省级政府的调控能力受影响，且会造成地区间的苦乐不均。比较现实的选择就是实行比例分成制；既要体现共享，又要体现省级政府的客观调控功能。 

关于企业所得税。国有企业所得税按隶属关系划分，不利于解除企业对政府的依附关系，不利于现代企业制度的建立。随着经济体制特别是国有企业改革的深入，非国有企业及无主管企业将大量出现，如果仍按过去的办法其所得税就无法征收，因而，企业所得税原则上应打破隶属关系，按属地原则从中央至地方分率计征。

（2）、强化地方负债管理，积极推行最低财力保障制度的落实。

做为分税种以来的种种弊端之一就是“地方垫税”现象的产生，地方为了完成财政收入基数的实现，在实行短一扣一的体制下，实行垫税，人为的，不从地方经济税源发展的能力去垫税，垫税的结果是乡镇负债的大量增加，从1996年开始地方开始出现因垫税而产生的乡镇级负债，按仁寿县财政局2005年统建计数，全县共计114个乡镇，平均乡镇负债达到410万元，个别乡镇突破3000万元，平均负债成本达到15%的年利率，一年个别乡镇在此项上的支出就应达到60万左右，在此情况下，建议对原乡镇部份的负债由国家统一出台措施实行分级分层管理，在此情况下并积极实行金财工程，对乡镇确定最低财力保障制度，以缓解乡镇压力，解决在现阶段政府在事权、财权之间不易划分所产生的矛盾。

5、其他配套改革措施：

（1）继续深化改革，逐步建立成熟、完善的市场经济体制。 

不仅财政体制、税制在不断完善之中，计划、投资、金融体制改革的任务也尚未完成，市场经济体制的最终确立和完善还需经过相当长时期的艰苦努力。在这种情况下，省以下的分税制财政体制改革不可能在短期内有实质性的进展。而国外实行分税制的国家都是市场经济体制比较健全的国家。因而根本措施之二就是，深化改革，逐步建立成熟、完善的市场经济体制。如果没有其它经济体制的配套改革，财政体制单兵突进是不可能搞好的，也不可能长期维持下去。 

（2）、加快政治体制和行政体制、机构的改革。 

与经济体制改革相比，我国政治体制与行政体制改革明显滞后。就政府行政运行机制来说，从中央到地方行政架构高度一致，地方基层政府“麻雀虽小，五脏俱全”，机构臃肿，人浮于事，效率低下。就政府与市场的职能分工来说，原高度集中统一的体制惯性很大，政府职能越位与缺位现象仍很普遍，一方面，政府包揽事务过多，直接或变寸目干预企业的生产经营活动，一些地方政府还搞地方保护主义，人为封锁。分割市场，干扰统一市场的形成；另一方面，企业办社会的现象还很严重，难以成为自主经营的实体。就政府间事权划分及事权与财权对应来说并不严格、规范，政府财权与事权并不统一；财政权威、地位下降；其它事业的立法与预算法出现了冲突，如教育、农业、科技、精神文明建设等都要求其支出增长幅度超过经常性财政收入的增长幅度。这些问题的存在，严重制约着财政体制的完善。所以，根本措施就是加快政治体制和行政体制机构的改革。在划分政府间事权方面，首先要明确政府与市场的活动范围、职能的分工与协作；其次是要严格界定中央政府与地方政府的事权；最后还要明确地方各级政府的事权和支出责任。

参 考 文 献

[1]仁寿县财政局2004年财政决算报告。

[2]：吴俊培：《重构财政制度的思路》，《中国财经报》1999年4月9日。

[3] ： 李 利：《构建中国的公共财政基本框架》，《嘹望》1999年第7－8期。

[4]：王加林：《努力构筑公共财政新框架》，《中国财经报》1999年3月12日。