扩大内需的积极财政政策思考(二)

⑶调整收入分配政策，增加城镇居民收入。1999年中央财政增加540亿元，将国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障水平提高了30%。提高机关事业单位干部职工工资水平，在1999年已经出台收入分配政策的基础上，2001年中央财政又先后两次提高机关事业单位在职职工人均月工资水平。

 3.2.2 我国实施积极财政政策的效果

⑴拉动了经济的增长。我国的积极财政政策最直接的效应，在于成功启动总需求，有效拉动了投资、消费和出口的增长，推动国民经济持续、快速、协调的发展。积极财政政策通过增发国债扩大政府投资带动民间投资，调整收入分配政策刺激居民消费，调整税收政策鼓励社会投资和促进进出口贸易。根据统计资料，1998年通过积极财政政策及相关激励措施，刺激投资和消费，拉动经济增长1.5个百分点，1999年为2个百分点，2000年为1.7个百分点，2001年为1.8个百分点。

⑵优化了经济结构，促进了产业升级。积极财政政策在实施过程中，能将经济总量扩大与经济结构调整及产业升级结合起来，一方面直接集中资金优化经济结构，另一方面引导社会资金合理流向，重点加强国民经济的薄弱环节，将资金向交通、水利、城市基础设施建设、技术进步和产业升级等方面倾斜。1999年以来，中央财政共安排265亿元国债资金对781个技术改造项目给予技改贴息，拉动社会其他方面投资2810亿元，实施一大批对结构调整和技术升级有重大影响的项目，增强了企业竞争力。同时，积极财政政策将扩大内需与促进结构调整有机结合起来，不仅实现了近期拉动经济增长的目的，而且还为今后国民经济可持续发展奠定了基础。

⑶增加了劳动就业，提高人民生活水平。据统计，我国GDP每增长1%，大约可增加100万个就业岗位。据此推算，通过实施积极财政政策拉动经济增长，每年可解决150-200万人的就业问题。通过调整收入分配政策，直接增加了机关事业单位职工、下岗职工、离退休人员的收入，包括住房状况、生态环境的改善，都直接或间接地提高了人民群众的生活水平。

我国实施积极财政政策存在的问题

⑴增加财政支出，增大政府潜在风险。长期大量发行国国债使中央财政赤字和债务规模不断增大，加大了政府潜在的偿债风险。若连续过度使用积极性财政政策，还有可能引发“滞胀”现象，加大国民经济中长期的运行风险。

⑵国债收益呈递递减趋势。宏观经济理论认为，投资乘数等于“1减边际消费倾向的倒数”，边际消费倾向越高，投资乘数越大。政府长期实行积极性财政政策，不断增加财政资金流量，在边际消费倾向递减的影响，财政支出乘数呈减小趋势，财政支出的拉动效应减弱，从实际情况看，存在国债投资使用效益不高，资金结转额度较大的情况，影响到扩大内需的效果。[5]

⑶投资项目的科学性论证不足。为积极争取中央资金支持，地方报送的投资项目在可行性、投资效益、偿债能力等方面缺乏科学的论证，加之地方财政收支矛盾较为突出，配套资金落实困难，因而在项目建设过程中存在预算不足、项目缺位等问题。积极财政政策实施中，存在层层截留、挪用，据相关估计，约有20%的国债资金不能到位。

⑷投资与消费的比例失调。从各国经济发展的实践看，投资占总需求的比重最高不应超过40%，最终消费的比重至少在60%以上。但1998年到2002年，我国消费需求以低于GDP增速保持稳步增长态势。我国GDP增长速度年均为7.67%，而我国居民消费增长率为6.85%，扣除价格因素，居民消费增长率为6.88%；而投资需求旺盛，投资增速一直高于GDP增速增长，其中固定资产投资增长率为10.89%，扣除价格因素，增长率为10.64%。在净出口占GDP（按支出法计算）呈下降态势的（1998年到2002年分别为3.9%、2.7%、2.5%、2.2%、2.6%）情况下，主要是投资的高增长拉动我国经济快速增长。如果投资产生的供给没有新的需求来支持，会造成严重的结构问题。

⑸积极财政政策产生“挤出”效应。积极财政政策对调动民间投资的作用有限，没有充分发挥市场机制的作用。几年来，靠发行国债、扩大公共投资带动经济增长。政策实施后期，引起利率上升和借贷资金需求上的竞争，导致民间部门支出减少，一定程度上挤出民间借贷能力和民间投资及消费。

4. 现阶段扩大内需的积极财政政策建议

就宏观经济学而言，启动总需求包括两个方面的需求，一个是投资需求；一个是消费需求。投资需求起不来，整个需求就起不来，因为总需求由投资需求和消费需求组成，尤其是投资需求可以在短时期内拉起来，因而调节总需求不足应首先启动投资需求。[6]

4.1 我国投资需求的现状分析。

⑴我国投资率长期偏高。在2003年以来的新一轮经济上升期中，投资率仍不断攀升。世界各国投资率平均是20%多一点，而我国2007年投资率达到42.1％，消费率降到49％。即使考虑到在工业化过程中投资率一般较高的因素，与国外同样发展阶段相比，我国投资率也明显偏高。如1960年—1997年，韩国资本形成率平均为28.4%，泰国为30.6%，马来西亚为28.3%。

⑵我国公共投资结构不合理，投资重点不明确。多年来，我国政府投资中约40%左右分布于竞争性、营利性产业，且投资重点侧重于实物资本投入、轻人力资本投入。[7]对农业投入的规模与农业所应有的突出地位不相称。对科技进步与发展的支持乏力，投入的领域不尽合理。对国有经济投资的重点多为消耗资源、能源较大的第二产业，不符合产业政策及地区协调发展的要求。

⑶财政投资方向不尽合理。1998年以来，实施积极财政政策国债资金投向主要集中在交通、水利、城市基础设施建设、技术进步和产业升级等领域。根据1998年-2001年实施积极财政政策建设国债资金投向分析，交通为1293亿元、水利1220亿元、城市基础设施建设1118亿元、技术进步和产业升级497亿元、农业109亿元、林业259亿元。其他诸多政府提供基础公共产品的领域，包括生态和保境、安居工程、农村基础设施建设等领域投入不多。

　4.2 我国消费需求的现状分析。

虽然消费需求见效较慢，但消费对经济增长的拉动作用比较稳定和持久，因此消费需求才是最终需求。我国消费率特别是居民消费率长期偏低，近年来一直在50%左右徘徊，而世界平均水平在78%上下，其中美国为86%左右、日本为73%左右。从长远看，扩大消费对推动经济的发展最为关键。

⑴受传统文化的影响，人民群众消费观念落后。过去我国一度是一个物质短缺的穷国，在产品极度短缺的情况下，人民群众养成了艰苦朴素的节俭传统。尽管改革开放三十年后，我国的消费品已较为丰富，但“节俭是美德”这种传统观念还有一定惯性和影响力，最后的结果还是消费需求起不来。最典型的例子就是储蓄率高，2007年全国城乡居民储蓄就达17万亿元，是全世界储蓄率最高的国家之一。虽然现在年青一代的消费观念有所转变（所谓“月光”族、“负翁”族，对拉动内需有一定贡献），但总量偏小，拉动作用不突出。因此，当前广大人民群众的消费观念不适应现代化经济的特征，加之目前又受世界经济危机的影响，人民群众对未来的期望值下降，消费信心更加不足（比如国人喜欢跟风、买涨不买跌的消费特点非常突出，如购买股票、房产等等）。

⑵受经济发展的制约，农村居民收入增速缓慢。改革开放三十年来，虽然我国发生了翻天覆地的巨大变化，人民群众的生活水平有了明显提高，但由于受经济改革深层次原因的影响，区域发展不均衡，城乡收入差距进一步扩大，两极分化问题更加突出。1992—1997年，我国城镇居民年平均每人可支配收入年均增长20％，同期农村居民人均纯收入年均增长达25.4％。而自1997年起，城乡收入增速下降，差距也逐年拉大。城镇居民在1997—2006年9年间的年均每人可支配收入年均增长下降为9.6％，而同期农村居民人均纯收入年均增长仅为6.2％，均低于GDP的增速。近十年来，贫富差距逐渐加大，两极分化比较严重，占人口主体的农村居民收入偏低且增长乏力是制约社会消费的重要因素。

⑶受经济转轨的影响，公共保障机制尚不健全。近年来，中国经济体制改革向纵深进展，陆续出台了一系列重大改革措施，如住房、教育、医疗等制度的改革。原来由计划经济时期由政府和国有企业向城镇居民提供的就业、住房、医疗、养老、子女教育等保障，相继转变为居民自己承担全部或部分风险与费用。虽然这些改革措施从长远看有利于经济发展，但在老百姓普遍收入不高和公共保障机制问题未得到根本解决之前，大部分老百姓本着少花钱，留待以后急用的观念，增加储蓄就成为大多数居民的必然选择。在目前全球经济危机的影响下，居民对支出前景更不看好，反而加剧即期消费紧缩的局面。

⑷受信贷政策的影响，居民消费结构不完善。从消费的来源划分，一种是收入性消费，一种是信贷性消费。收入性消费和信贷性消费应该有一个合理的比例。据不完全统计，我国个人信贷性消费所占比例，仅为5%左右，而发达国家的信贷消费大约占40%左右。受信贷政策的影响，我国自然人的信用评估和信用工具还比较落后，金融机构对自然人的信用评估制度尚在试点或摸索阶段。最近两年，我国宏观调控政策采取从紧政策，主要为防止通货膨胀。金融机构对消费性贷款的审查比较严、程序繁琐，甚至针对贷款客户和消费产品制定消费性贷款政策。虽然今年下半年有所松动，但信贷性消费所占的比例仍然较小。

4.3 扩大内需的积极财政政策建议

受经济危机的影响，财政收支矛盾加剧，在资金有限的条件下，应该充分运用财政政策，因地制宜，发挥财政“四两拨千斤”的杠杆作用来刺激消费，而非仅简单局限于增加财政预算支出，增加低收入家庭补贴等的单一方式。因此，为扩大内需，财政应采取组合调控措施：

⑴调整财政投资方向和结构，加强对薄弱环节的投入。支持减少政府对要素资源的直接管制和配置，充分发挥市场机制配置资源的基础性作用；优化财政投资方向和结构，国债项目资金重点用于加强公共性、公益性社会事业发展的薄弱环节；支持加强生活服务基础设施的建设；引导和鼓励民间投资，促进建立以消费为导向、民间投资为主体、市场化为基础的投融资体制。

⑵引导和鼓励企业进行技术创新、结构调整和产业升级。当前，全球经济危机给我国以劳动密集型的传统产业带来了较大的冲击，也带来了前所未有的机遇。传统产业虽然有利于我们缓解就业压力，但技术优势不明显，替代性较强，亟需进行结构调整和产业升级，在当前出口不景气的情况下，应抓住机遇、痛下决心，积极引导和鼓励传统产业尽快完成传统产业的结构化调整和产业升级。财政部门可以采取以奖代补、以奖代拨、财政贴息等形式，引导和鼓励企业实施结构调整，进行一系列改革，通过创新和优化供给使企业生产的产品更加适合于人们的需求，争取更大的市场占有率，从而促进需求的快速增长。

⑶进一步深化和完善公共保障机制。按照我国经济社会发展的现状，政府可首先遵循“低保障、广覆盖”的原则深化和完善公共保障机制，整合各种财政资源，调动各方面的积极性，增加对公共服务领域的财政投入，重点加大义务教育、劳动就业、社保、医疗卫生、住房保障、生态环境等方面的投入，并抓紧建立健全相关机制，合理确定保障水平，扩大社会保障范围，使之覆盖城乡所有居民。再此基础上，鼓励和支持除政府基本保障以外的其他保障选择，多渠道筹集和补充社会公共保障资金，以建立多元化的社会保障模式。

⑷通过降低税费来刺激消费倾向，扩大总需求。一是降低个人所得税起征点来增加个人收入，从而刺激私人消费和私人投资。二是降低耐用消费品消费税，如降低汽车、高档家电、高档家具消费税，以刺激消费需求，扩大总需求。三是减免或降低涉及人民群众利益的政府性规费，如降低路桥通行费、房地产转让交易规费等等。降低税费的直接结果就是增加了个人收入，从而刺激消费倾向的提高，增加消费需求；同时，减税也会遏制资本边际效率递减的势头，提高预期利润收益，从而刺激投资扩大。

⑸调整财政预算支出比例，鼓励非税收入用于公务消费。财政部门可采取压缩部门和单位行政事业一般预算，多使用沉淀在财政专户的非税收入来安排部门和单位的公务支出，并调整财政支出中用于社会福利和保障方面的支出比例，增加财政补贴来刺激消费。目前，各级财政的财政专户均有较多的非税收入资金结余，今后几年，财政应从严压缩部门和单位行政经费预算，每年按一定的比例统筹和调剂安排未纳入预算管理的非税收入资金（如部门的行政事业性收费，国有资产的出租、经营收益等非税收入）进行补充，鼓励这部分非税收入资金用于公务消费，将有限的预算财力用于上述企业结构调整、产业升级以及社会保障等方面。

⑹补充和增加重点建设项目及国有骨干企业的资本金。积极财政宏观调控政策还可考虑补充和增加重点建设项目及国有骨干企业的资本金，增强其融资能力，为银行提供贷款创造条件，同时也有利于防范和化解金融风险。

5.新形势下丰富和发展积极财政政策

5.1 新一轮积极财政政策的特点

⑴思路新，贯彻科学发展观，有利于应对危机、化解危机。政策选择适当，直接快速拉动经济增长。在通货紧缩阶段，货币政策由于受其传导机制或传导路径阻滞的影响,对经济的刺激作用一般都比较迟缓.而财政政策由于不需要中间传导过程就可以直接扩大社会需求,时滞短,拉动经济增长作用明显,见效快。政策取向合理.实施积极的财政政策的着力点,既注重总量扩张,也着眼结构调整,符合扩大总量,优化结构的战略构想,有利于短期政策效应与中长期政策效应的有机结合。

⑵导向明，政策重心向民生、三农和促进发展方式转变倾斜。2008年开始实施的积极财政政策的投向除了基础设施建设以外，更加突出了民生支出、三农支出以及促进发展方式转变的支出三个方面。2009年安排的民生支出达到7284.63亿元。教育、医疗、社保投入，将为亿万家庭带来保障，增加民生投入，将间接拉动消费增长。2009年，中央财政用于“三农”方面的支出安排合计7161.4亿元。廉租住房、棚户区改造等保障性住房建设投资4000亿元；促进发展方式转变方面，中央财政安排科学技术支出1461.03亿元。促进企业加快技术改造和技术进步，安排200亿元技改贴息资金。增加节能减排投入，安排资金495亿元。

⑵工具多，减税与扩大支出相结合，政策工具更加丰富。一般来说，积极财政政策也就是扩张性的财政政策，它包括扩张性的财政支出和减税政策。如美国应对本次金融危机的经济刺激方案，最大比例的部分是减税。我国1998年开始实施的积极财政政策，通过发行国债支持的财政支出是主要的政策工具，形式较为单一。时隔10年之后，我国财政政策工具更加丰富，2008年11月份开始推出经济刺激计划，运用的政策工具包括，扩大公共投资和实行结构性减税，取消行政事业性收费减轻企业和居民负担，扩大企业投资，增强居民消费能力。2009年将减轻企业和居民负担约5000亿元。根据有关研究机构对我国税收乘数的估算，减税将直接带动中国经济的增长1个百分点。

5.2 丰富和发展积极财政政策的理论探索

 扩大内需是我国经济发展必须坚持的方针，财政理应在扩大内需方面发挥重要作用。但以增发国债、扩大赤字、增加投资为主要内容的积极财政政策有其局限性和阶段性，应根据经济形势的变化而进行调整，将重点由拉动投资为主转向刺激消费为主，扩大消费需求，改善收入分配，以保持经济稳定、平稳和持久增长。

 5.2.1 积极财政政策的调整思路

 ⑴积极财政政策调整为激励型财政政策。随着经济形势的不断变化，财政政策要不断的组合、变化，以达到灵活调控经济的目的，适应经济运行中的各种政策转化，并逐步演变成为可以相机选择的中期财政政策。按照市场运作规律和经济形势的转变，积极财政政策可以逐步调整为激励型财政政策，“四两拨千斤”。激励型财政政策能够减少财政直接支出，调整支出结构，充分发挥财政资金的引导作用，为今后财政政策的调整最好准备。

⑵调整收入分配，提高城市居民消费消力。加大对困难群体的扶持力度,提高下岗职工基本生活保险金。全面实施城镇、农村最低生活保障制度，逐年提高城镇、农村最低保障家庭生活保障水平，解决特殊困难家庭子女入学、医疗等方面的实际困难。尽快推进事业单位分类改革，完善养老保险制度和绩效工资制度改革，调整收入分配制度，增加城镇居民收入，增强居民消费信心，形成新的消费预期。

 ⑶调整财政“直补”政策，增加农民收入。按照“少取、多予、放活”的原则，在完善对种粮农民的“直补”政策的基础上，扩大对农民的“直补”范围，支持农民发展原生态、环保的农产品生产。改善农村消费条件，拓宽消费品进入农村市场的渠道。完善摩托车、家电下乡财政补贴政策。

⑷加强财政政策的市场取向以启动社会投资。只有市场取向的促进社会投资的财政政策才能比国债性投资更多和更长久地增加就业，扩大总需求，持续地推动经济增长。[8]因此，要进一步调整国债资金的投向，减少对高能耗产业的投入，杜绝重复建设、铺新摊子的投资。突出重点，继续加大对农村基础设施建设、公共医疗卫生、教育、社会保障方面的能入。持续加强生态建设和环境保护投入，促进人与自然和谐发展。

⑸完善财税扶持政策、培育消费热点。完善现有住房补贴政策，提高住房补贴标准，适当扩大住房公积金的使用范围，如住房装修，简化贷款手续，进一步促进住房消费。调整小排量汽车购置税征收比例，发展个人汽车消费。引导和鼓励城镇居民扩大文化、旅游、健身等消费。

 丰富积极财政政策手段的思考

⑴实施缓征税收政策。国家财政可以实施缓税政策，缓征企业的一些税收，减少20%-30%的税收收入，国家财政同时发行等额国债予以弥足。与直接减税相比较，减税产生的利润不一定会用于消费，对长期经济发展有较大的影响，而且减易加难，是“双刃剑”，缓税政策实施效果快，具有普惠性，操作简单、灵活，而且也不会减少税收。

⑵财政出资大规模培训农民工。据统计，我国从事非农产业的农民工已达到2亿人以上。金融危机对中国的影响主要体现在“蓝领”阶层，而现在的“蓝领”主要由农民来担纲。目前，有不少农民工由于失业返乡，在总的工作岗位减少的情况下，大规模培训农民工是良机。虽然有些地方已在做，但力度较小，而且培训有利于提高农民工技能，有利于人力资本积累、有利于保持社会稳定。增大用于培训的财政支出，也可以使消费需求的扩大。

 ⑶将国有企业红利用于社会转移支付。通过企业债券、股票市场、养老基金及保险推动企业利润向家庭和个人转移，制定股息支付政策。居民收入提高后，才能有效刺激居民的消费预期。

⑷将政府部门和事业单位的经营性收入用于公务消费。目前，很多政府部门和事业单位的的经营性收入，如房屋出租收入、技术服务收入等。这些经营性收入很大部分未纳入财政笼子，沉淀在部门单位账上，成为“第二预算”。今后，应对这部分收入进行清理规范，全部缴入财政通过部门预算安排，用于公务消费，充分发挥资金使用效益。

结论

 尽管积极财政政策在实施过程中存在一些问题，但它对调控宏观经济，促进国民经济的持续快速增长发挥了重要的作用。在当前经济形势下，继续实施积极财政政策仍然是十分必要的，但在具体实施过程中，通过对收支组合、收入手段、支出结构以及国债发行规模和使用方面进行调整，使之能够充分发挥政策的正效应。从广义上理解，不仅扩张性财政性财政政策是积极财政政策，甚至紧缩性财政政策、根据经济形势发展相机选择的政策都应该是积极的，都是调控宏观经济的有效手段，都具有中长期政策的性质，因此现阶段再谈积极财政政策“淡出”还值得商榷，因为它已随着我国市场经济的发展而发生了适应性的转变，调控宏观经济运行也需要财政政策的不同组合，并选择适宜的时机推出。

参 考 文 献

[1]财政部预算司.财政热点聚焦 [M]中国财政经济出版社 2007年

[2]现代经济知识简明读本 [M]重庆出版社 2008年 

[3]财政部 财政工作研究与探索 [C]中国财政经济出版社 2007年

[4]项怀诚 中国积极的财政政策：宏观调控的成功实践 [N]中国财经报 2002年3月

[5]财政部 财政工作研究与探索 [C]中国财政经济出版社 2007年

[6]魏 杰 中国经济改革若干问题 [M]中国发展出版社 2007年

[7]王 军 中外专家谈公共财政管理 [M]中国财政经济出版社 2006年

[8]刘志炜 论积极财政政策的局限性及其调整 [J]财贸研究 2003.3年