我国税收流失问题研究(二)

2.定期定额征收方式缺乏科学的定额依据，掺杂人为因素使大部分定额偏低。从理论上讲，定期定额与其他查实方式的依据都是税法，只不过征收手段不同而已。所以，定期定额的标准应严格依据税法，不得随意降低，也不得随意简化征管程序。但实际工作中，定额征税方式却常常被人误解，认为定额征税就是承包税，所以一些纳税人想方设法的降低定额。从许多地区执行情况来看，执行定期定额的纳税户税收贡献率明显偏低。

3.业务考核标准的导向错误。近些年来，许多地区为完成收入任务，将收入指标分解后分配给基层税务机关，年终考核也以收入完成多少为主要依据，造成税收执法人员片面的追求收入，只注重自己熟悉的业户或税收大户，只注重收入额大且容易管理的税种，而对税源相对零星的税种或收入小户往往持忽视态度。

4.税务征管人员的素质还有待提高。税务部门工作人员以情代法、索贿受贿、徇私枉法，甚至与纳税人通谋逃税、骗税的现象时有发生。五是国税、地税之间缺乏必要的协作机制，各自为阵，成为附加税收流失的主要漏洞。如临时经营纳税入，国税部门在换票时仅就增值税或消费税征收，而对相应的附加税费则无权征收。

（五）税收法制存在缺陷，不利于依法治税、应收尽收

中国目前的税收法规、制度尚不健全，使依法治税缺乏有力的根据。有法不依或有法难依，税务部门执法独立性难以有效保证。如地方政府为促进本地经济发展而进行的各种越权和随意减免税，成为税收流失的重要因素；执法不严，税收处罚的刚性不够，使税收流失行为关系人自身利益预期增大，刺激税收流失。在税收执法的过程中，税务机关往往只重罚款的查补，处罚力度偏轻，尽管偷逃骗税现象屡见不鲜，但是很少有人为此付出沉重代价，客观上使纳税主体违法行为的机会风险小于机会收益，助长了纳税主体的侥幸心理；司法不健全，保障不力，税务司法保障体系没有真正建立起来，税务机关对涉税犯罪等活动没有独立的侦查、预审、检察等权力，税务司法活动基本上依靠非专业的公、检、法机关执行，这使得《税收征管法》中规定的税务机关所具有的种种检查权、行政处罚权、强制执行权等缺乏必要的保障手段而难以落实，并且由于受人员短缺、专业知识不足等的限制，税务犯罪案件立案、查处、结案的效率不高，影响了打击涉税犯罪的力度。

（六）由欠税引发的税收流失 

从表面看，欠税的纳税人是已经明确的纳税主体，只是纳税人延迟了税款缴纳税的时间，并没有直接将税款据为已有，但从国家角度来盾，如果总有规模不小的欠税余额不能及时清偿，就相当于总是有一部分税款被纳税人非法、无偿占用着，这部分税款的时间价值对国家税收收入来说仍然是一种损失。更何况由于企业生产经营的不确定性，企业欠税很容易演变成无法清偿的陈欠、死欠被空挂或核销，就是更直接的税收流失了。

（七）税收征管过程中信息不对称，也是造成国家税收流失的一个突出原因

首先，征税人和纳税人之间的信息不对称。纳税人受利益驱使，一般不会将自己真实的经营信息向税务机关和盘托出，而税务机关要面对成千上万税源分散、收入渠道多种多样的纳税人，以及受人员数量、素质、稽查手段等限制，无法掌握纳税人所有真实的经济情况。只能部分掌握纳税人的信息，而出现了信息不对称。其次，征税人与其管理机关之间的信息不对称。税务人员如没有足够的激励和约束机制，就可能不积极主动地去及时收集纳税信息，严格依率计征和稽查处罚，甚至有可能与纳税人一起作假，利用手中的权力谋取私利，导致税收流失，而其管理机关往往难以及时发觉。最后，上下级税务机关之间也存在着信息不对称。目前中国上下级税务机关之间的税收任务管理主要是上级机关下达指令性税收收入计划，但由于上级税务机关不能了解地方经济的完全信息和下级税务机关征税的努力程度，因而无法确定一个适当的计划征税额和对下级机关进行奖惩，下级税务机关在税收征收时就有可能为谋取地方或部门利益而有税不收，从而导致税收流失。

（八）地下经济的普遍存在，导致税收流失严重

地下经济是世界各国共有的现象，在法制相当健全的发达国家，地下经济规模也通常占GDP的10%左右。中国是发展中国家，法制尚不健全，地下经济活动的规模更大。梁朋先生2000年运用现金比率法和收支差异法对中国1985-1998年的地下经济和因地下经济导致的税收流失规模进行估测，认为地下经济规模占GDP比重1992年高达21.48%，因地下经济导致的税收流失规模从1985年的178.14亿元上升到1997年的675.25亿元。

（九）电子商务引发的税收大量流失

进入二十世纪九十年代以来，以计算机网络为核心的信息技术迅猛发展，网上贸易逐渐成为人们进行商业活动的新模式。由于网上贸易的商品交易方式、劳务提供方式、支付方式等都与传统的差异很大，如何对其征税，已成为一个棘手的问题。

五、治理我国税收流失的对策 

（一）加强税法宣传，树立公民正确的税收理念

1.树立公民正确的税收理念，是治理税收流失的基本前提。应充分利用电视、广播、报刊、宣传海报、网络等媒介，向社会传播正确的税收理念，使公民在潜移默化中逐渐接受并形成一种自然而然的观念。

2.除了通过媒体，各级税务机关还可以开展各种免费税务咨询方式，如电话咨询、传真服务、网页查询等；也可以在办税大厅甚至在一些公共场所如大型商场、车站放置一些免费的税收宣传资料，将新出台的各种政策法规及时地传递到纳税人手中。其次，税收宣传要有针对性，注重宣传实效

3.税收宣传是一项长期的工作，具有持久性，应持续、稳定、系统地开展下去，而不能仅局限于一年一度的税收宣传月。税收宣传要达到“为税收工作创造良好环境”的实效，而不是搞华而不实的“花架子”，只有取得了实实在在的效果，税收宣传才有意义。

（二）健全法制，全面推进依法治税

1.强税收立法，健全税收法律体系。基本思想是：建立以税收基本法为母法，税收实体法、税收程序法相应配套的税收法律体系。（1）建立健全《税收基本法》统领下的各单行法律、法规，其相互之间的法律级次、隶属关系应当理顺，形成科学的体系。（2）在我国现行的各种税收实体法中，除《外商投资企业和外国企业所得税法》、《个人所得税法》外，其余税收法规都未经人大立法，而是国务院以暂行条例的形式颁布。虽然这些法规具有与法律同等的效力，但从实际情况看，这种有税无法的状况在一定程度上降低了税收的强制性。（3）我国目前的程序法——《中华人民共和国税收征收管理法》，是2001年重新修订的，其充分考虑了税收对经济发展和社会进步的影响，将促进经济发展和社会进步作为一个立法宗旨。但经过税务部门的实践发现依然存在很多不足，仍需要进行不断的改进和完善，尤其是在税收执法的规定上可操作性不强，执法随意性较大，执法困难的现象仍将普遍存在。

2.范税收执法，进一步推进依法治税。（1）严格执行各项税收法律法规和政策，进一步制定和完善配套管理办法，正确处理规范执法与组织收入、规范执法与优化服务、规范执法与支持发展的关系，严格、公正、文明执法，营造良好的税收环境。（2）大力推进税收执法责任制度，强化税收执法权的监督制度，进一步健全执法过错责任追究制度，推进依法治税。（3）整顿和规范税收秩序，既不能认为调节收入进度、违规批准缓税，也不能寅吃卯粮收过头税；同时依法加大对涉税违法案件的处罚力度，杜绝以补代罚、以罚代刑。

3.全税收法制保障体系。应建立税务警察，加大侦查力度，制止和打击税收犯罪活动，强化税务执法刚性，维护税收秩序，同时成立税务法庭，提高税务司法水平，使税务纠纷和税务犯罪案件按照法律规定的程序进行处理和审判。

（三）强化征管，建立现代的税收征管体系

1.建立规范有效的纳税申报制度。（1）完善税务登记制度，提高税务登记证的法律地位，拓宽其作用范围。在法人认定环节上先签发税务登记证，然后再凭此办理工商登记证、开设银行账户。仿效美国、意大利等国，实行以法人身份证号码为唯一的纳税人登记编码，纳税人的一切与取得收入有关的活动都离不开这一编码，从而从根本上控制纳税人的行为和活动。（2）在进行纳税申报时，可借鉴韩、日的经验，实行有分别的纳税申报，对纳税信用良好、会计制度健全的企业或个人使用区别于其他纳税人的纳税申报表，并给予适当的税收优惠，以此对纳税人形成一种激励，同时也对企业会计制度的健全起到一种推动作用。

2.规范税源监控，加强税源管理。（1）税源监控要与社会经济结构和税制结构相适应。应根据不同的社会经济结构、不同的税源形态和特点来制定监控方法，因地制宜地进行，而不可来“一刀切”；同时又要结合税制结构，重视税源的源头监控和过程监控，有效控制税源的方向和真实性。（2）税源监控要充分借助现代科技手段，实现征管方式的现代化、信息化，广泛推广税控装置，充分发挥金税工程的优势，以最大限度地减少税收流失。（3）税源监控要充分借助社会力量，加强与工商、海关、金融、公检法等部门的密切配合；同时应建立税收违法案件举报奖励制度，调动广大人民群众协税护税的积极性，严堵税收跑、冒、滴、漏，严打各类社会违法犯罪活动，有效实行税源监控。（4）严格监视网上贸易，加强电子商务征税管理，网上贸易的迅速发展对传统的税收征管提出了严峻的挑战，从目前情况看，网上贸易只是呈现雏形，应加紧采取措施和对策管理。一是采取备案制度，要求所有上网单位将与上网有关的资料报当地税务机关，由税务机关根据网络经营者的咨询状况，核发数字式身份证明，以便税务机关确定交易双方的身份及交易的性质。二是拓宽税务与银行联网的空间，税务部门应与银行合作设置电子关卡，对企业的资金流动进行监控，从而大大限制了偷、逃税行为的发生。三是在网上建立电子银行，要求从事电子商务的企业和个人在电子银行里开户，在网络上完成异地结算、托收、转账等金融业务，在网络上完成缴税业务，实现电子支付。

3.改进征管办法，推进征管电子化。（1）税务机关应改变以“人海战术”为主的征管办法，强调专业化分工，按登记、征收、检查三大系列设置税务机构，并采用计算机对征管全过程进行监控。（2）加快电子化征管建设，建立税收征管局域网、发展广域网。在建立健全计算机网络基础上，加快税收征管现代化进程，推行电子报税及税收征收无纸化，充分发挥计算机在税务工作个环节的作用；同时通过与海关、工商、金融、企业等部门的计算机联网，加强信息交流，防止偷、逃、骗税，降低税收征管成本，提高征管能力。

4.加强税务稽查体系建设。（1）采取异地交叉稽查模式，减少地方政府干预。税务部门可采取集中人力、分组跨地区交叉稽查，有利于避免地方政府干预，使大案要案的集中、专项查处和稽查质量得以提高，便于各地交流稽查经验、验证稽查业务水平，提高稽查干部的业务素质，统一执法尺度，提高执法水平。（2）必须充分利用先进的科学技术尤其是网络技术，以实现信息资源共享，尽快形成一个以“金税工程”网络技术为基础、高效、迅速的信息和管理网络，将人工稽查与计算机网络相结合，提高稽查质量。

5.加大惩罚力度，提高税法的威慑力。加重对各类违犯税法行为的惩罚是治理税收流失广为各国所采用的一种做法。如美国对查出的偷税不但要收回偷税款及利息，而且还要加以75%的罚款，严重的要查封财产并判刑5年。加重处罚并意味着随意处罚，必须以法律为依据。（1）必须通过立法对《税收征管法》中的处罚条例进行修改，如《税收征管法》第六十三条、第六十四条、第六十五条等中规定的“并处不缴或少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款”，这样处罚给税务干部行使权力的随意空间很大。（2）要求税务机关要严格执法，坚决杜绝人情税现象，也要杜绝滥用处罚现象的发生。（3）应发布税务违法案件公告，通过各种媒体对违法案件进行曝光，以形成对税务违法犯罪活动的强大威慑力量。

6.密切部门配合，实行社会综合治税。当前税收已经和国民经济各个部门有了千丝万缕的联系，已经渗透到生产经营和个人生活的各个方面，所以说要加强税收工作，把税源控制好，单靠税务局自身是不行的。因此，请政府出面协调税务、工商、审计、财政、公安、银行、外贸、计委、广电等部门的关系，明确规定各部门必须配合税务部门开展工作，构建覆盖全局的税收征管工作，依靠社会综合治税。

7.实现税收征管各环节的协调统一。税收征管是一项综合性的工作，税务登记、纳税申报、税源监控、税款征收、税务稽查、税收处罚等都是税收征管这一有机整体的重要组成部分，它们之间存在着直接或间接的联系。只有各个链条之间相互联系、相互制约，才能使整个税收征管体系保持相对高效的运转状态。因此，在完善税收征管体系过程中，税收征管的各个环节应当同步协调进行。在完善某个环节的同时，应考虑到其他环节的实际情况，全面兼顾，整体推进，避免不同环节之间出现“撞车”，保证税收征管的质量，减少税收流失。

（四）严格执法

1.国家应出台单独的税收基本法，将税收管理的基本内容以法律形式固定下来，保证国家税收不受侵犯。

2.可效仿国外的普遍做法，建立专门的税务警察和税务法庭，加大打击税收犯罪活动的力度，以提高对涉税犯罪行为的查处率，从而形成强大的威慑力量，维护税收秩序。

3.健全税务监督机制，有效防范和抑制税收流失。税务监督应包括内部监督、行政监督、法律监督、群众监督、舆论监督等在内的全方位、全社会监督。当前，税务监督机制基本上是税务机关内部实施的，没有发挥其应有的监督作用。因此，健全税务监督机制重要的是将税务监督的外部监督建立健全，如群众监督、舆论监督等，充分发挥外部监督的作用，为治理税收流失做出应有的作用。

（五）完善税制，优化税收制度结构

完善和规范增值税，扩大其征收范围，全面监控增值税专用发票，逐步扩大其防伪税控系统的应用范围；扩大消费税的征税范围，将一些高档滋补、保健药品和一些奢侈性的高档消费行为如高尔夫球、游艺项目等列入消费税税目，调整消费税的税负结构，调高白酒、啤酒和含铅汽油的税率，适当降低非奢侈消费品如摩托车、小汽车、化妆品的税率，提高消费税总体收入水平，增强其调节功能，为增值税转型提供税收收入方面的支持；完善个人所得税制，调整个人所得税税率，对工薪所得适当降低税率，对劳动报酬等隐蔽性较强的附加性收入提高税率，加强对高收入行业和高收入者的控管，强化收入申报管理，消除个人收入来源隐性化的做法；完善税收优惠，压缩目前太多太滥的税收优惠减免，改变目前根据纳税人经济成分、性质、组织结构不同而给予不同的税收优惠减免的做法，全面实行国民待遇原则，创造一个公平的市场竞争环境；统一内外资企业所得税，将目前实行的内、外资两种企业所得税合并改革为法人所得税或公司所得税，统一税率，统一税基及计算标准，统一税收优惠，公平税负；改革个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制，适当提高扣除标准，应考虑住房、养老保险、教育和赡养人口费用的扣除，并适当照顾弱势群体，建立个人收入应税申报制度；改革农业税，全面取消农业特产税，适时开征社会保障税、遗产与赠与税、物业税，适当降低流转税与所得税的税率档次，简化税制结构，等等。

总之，税收流失的治理是一项涉及到全方面、需要从一点一滴做起的庞大、系统的工程，任重道远，各级领导和税务部门应积极地去发现、解决问题，逐步改善中国税收流失严重的状况，开创中国税收工作的新纪元。

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