非法占用农用地罪有关问题的探讨(二)

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对于改变林地的用途，《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《破坏林地的解释》）第一条的表述为：“……改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设……”。这一解释明确了改变林地用途的内容，除将林地改为建设用地外，还包括在林地上进行其他非林业生产、建设的行为。
最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《破坏土地的解释》）第三条第（二）项，非法占用耕地“造成耕地大量毁坏，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房……或者进行其他非农业建设”，根据这一规定，改变耕地的用途，只能是将耕地改为建设用地，如果这样，对于将耕地改为养殖水面，将耕地改为林地的行为就会钻法律上空白，而不能受到刑法的制裁。比如我市某县国土资源局曾经对一宗占用基本农田挖塘养鱼的案件进行调查，该案当事人毁坏基本农田的数量达到30亩以上，在当地造成了很大的社会影响，国土部门依法进行了移送，但是因为挖塘养鱼仍然是农业建设的范畴，公安部门并没有立案进行处理，最终造成了当地老百姓纷纷效仿的局面，大量的基本农田被毁坏，而当事人却逍遥法外。显然，这并不符合立法的精神和本意。有鉴于非法改变林地用途不仅仅是指将林地改为建设用地，还包括在林地上进行其他非林业生产、建设，那么当事人在大农业范围内改变土地的具体农业用途，如占用基本农田挖塘养鱼等是否也应当考虑列于改变用途的范畴。
（三）、非法占用农用地“数量较大”解释有缺陷
关于非法占用林地数量较大的标准，《破坏林地的解释》对此规定的非常明确，该解释第一条规定：“……（一）非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或合计达五亩以上；（二）非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上；（三）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，数量分别达到相应规定的数量标准的百分之五十以上；（四）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准。”
《破坏土地的解释》第三条第一项规定：“非法占用耕地数量较大，是指非法占用基本农田五亩或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上”。很明确，非法占用基本农田五亩以上，基本农田以外耕地十亩以上，是数量较大，但对于行为人非法占用基本农田没达到五亩，非法占用基本农田以外耕地没达到十亩时，可否累计认定为“数量较大”呢？笔者认为，这种情形可以累计计算，因为是同一犯罪行为就应累计该行为的数量，如不累计计算，就会使毁坏后果较严重的行为排除在犯罪之外。如甲非法占用基本农田3亩且非法占用基本农田以外耕地8亩，11亩耕地被严重毁坏，危害后果是非常严重的，如果不能累计，既不构成犯罪，非但不公平，反而给犯罪分子逃避刑法处罚提供了可乘之机，但笔者认为数量可累计计算，可按基本农田以外的标准10亩作为数量较大的标准。又如甲非法占用基本农田4亩且非法占用基本农田以外耕地5亩，乙非法占用基本农田5.5亩，从两者的情节及所造成的危害后果来比较，甲不会比乙要轻，但是甲却因毁坏的面积达不到规定的标准而不用受到刑法的制裁，而乙却会被追究刑事责任，这显然有失公允。由此可见非法占用耕地的数量标准存在明显的缺陷，但非法占用林地的司法解释却很好地解决了这一问题，建议参照破坏林地的司法解释尽快完善破坏耕地的数量标准。
（四）、非法占用数量与毁坏程度的关系不明确
非法占用农用地罪的结果情节是“数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏”。 “数量较大”和“造成农用地大量毁坏”的两结果是并列关系还是选择关系在学术界有比较大的争议。有学者指出，构成本罪不需同时具备这两个条件，具备其一即可构成本罪。也有学者指出，只要非法占用农用地数量较大，就应以犯罪论处，而不应以“造成农用地大量毁坏”作为构成犯罪的条件。还有的学者认为，本条并无明确表示必须同时具备两种结果，实践中具备任意一种结果，皆可构成本罪。笔者认为两者应该是并列关系而非选择关系，“数量较大”是量化结果，而“造成农用地大量毁坏”是状态结果。量化结果必须达到状态结果后才能构成本罪。也就是说，我们应把一般的结果同刑法上的危害结果区别开来。因为具备了该量化结果，不一定对农用地进行破坏，相反可能会善待而不改变其用途，不破坏种植条件；或者改变用途而不造成农用地大量毁坏，此时改变的可能是土地权属等法律关系，而对农用地本身并一定不利，所以刑法此时不宜介入。不过要注意状态结果应有两种情况：一是现时造成农用地大量毁坏；二是足以造成农用地大量毁坏，因为农用地毁坏的结果在短时期内往往难以确定，通常需要经过一段相当长的时间才会显现。
三、非法占用农用地罪的完善建议
（一）、尽快出台新的司法解释对有关问题进行明确和完善
如前所述，非法占用农用地罪在客体对象等方面存在较大的争议，甚至还存在一定的立法缺陷。笔者查阅了不同版本的参考书，不同的著作对“非法占用农用地”罪的构成要件、解释也存在着差异，很容易给司法实践造成混乱。因为每个案件的承办人对这些法律、法规都会有着不同的个人理解，这样就很难保证公正执法，严肃执法，更不利于打击犯罪。因此，有必要对非法占用农用地罪的法条进行修改或者重新出台新的司法解释对有关问题进行进一步的明确，以达到定纷止争，从而维护法律的严肃性和权威性的目的。
（二）、对毁坏耕地和林地的鉴定要明确统一的标准和程序
对于毁坏农用地涉及追究行为人的刑事责任时，必须有证据证明该宗农用地遭到严重破坏的事实。对于该事实的证明问题，《刑事诉讼法》第一百一十九条规定：“为了查明案情，需要解决案件中某些专门性问题的时候，应当指派、聘请有专门知识的人进行鉴定。”但对毁坏耕地和林地的鉴定具体由哪个机构、遵循怎样的程序作出却没有配套的规定，致使相关案件不能得到及时处理。2008年9月国土资源部、最高人民检察院、公安部联合发布的《关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》，对非法占用耕地涉嫌犯罪，需要对耕地毁坏进行认定的，明确“由市(地)级或者省级国土资源行政主管部门出具认定结论”，但也没有规定具体的程序和操作办法，至于林地的毁坏鉴定就更缺少具体的规定了。另外，对于耕地破坏鉴定结论由国土资源部门作出的规定笔者有不同的意见。鉴定结论是一种定性的叙述，具有很多不确定性和很强的专业性，行政部门难以认定是否“种植条件严重毁坏或者严重污染”，而是需要有专业机构的科学鉴定，行政执法部门的认定不宜直接作为公安、司法部门定性处罚的依据，是否可以考虑由国土资源部门联合相关部门设立鉴定委员会，如毁坏耕地（林地）鉴定结论可联合农业（林业）部门作出，污染耕地（林地）鉴定结论还应联合环保部门作出。总之，毁坏农用地的鉴定迫切需要专业的机构、统一的标准和法定的程序，才有利于更好地对非法占用农用地的行为进行定罪量刑，更好地保护珍贵的土地资源和生态环境。

参考文献： 1、高法.严惩土地犯罪单位倒卖土地负责人将判刑[EB/OL].中新网,2006-09-28. 2、赵其国,周生路,吴绍华,任奎.中国耕地资源变化及其可持续利用与保护对策[J].土壤学报,2006(4). 3、胡蓉,邱道持,王昕亚,莫燕,袁天凤.农用地景观生态功能评价[J].西南师范大学学报(自然科学版),2006(4). 4、何秉松.刑法教科书[M].中国法制出版社,2000.

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