非法占用农用地罪有关问题的探讨(一)

 非法占用农用地罪有关问题的探讨
[摘 要]随着我国经济建设的发展和各地开发力度的不断加大，土地资源地利用和保护成为当前一个热点问题，非法占用农用地的土地违法案件数量有上升趋势。实践中，非法占用农用地涉嫌犯罪的认定及移送存在几个亟待解决的问题。
[关键词] 非法占用农用地罪 犯罪客体 农用地
 从事国土资源执法工作多年，近三年来，我市国土资源执法监察队伍对违法用地的查处，特别是对非法占用农用地违法案件的查处力度不断加大，对于非法占用农用地涉嫌犯罪案件基本上都向公安机关进行了移送。据初步统计，近三年我市以涉嫌非法占用农用地罪移送案件共11起，公安机关立案侦查9起，有10人被追究刑事责任，有力地打击了非法占用农用地犯罪行为，达到了打击一个，震慑一方，教育一片的效果。但在实际工作中，由于对非法占用农用地罪理解不同，我们的行政执法人员在有些案件是否需要移送上常常发生争执，难以达成一致意见，还有一些我们认为涉嫌非法占用农用地罪的案件在进行移送后，公安机关以证据不足或理由不充分等原因不予受理。实践中，非法占用农用地涉嫌犯罪的认定及移送存在几个亟待解决的问题，本文试在这方面作一些探索，求教于各位老师。
 一、非法占用农用地罪的演变及司法界定
 为加强土地的管理与保护，国家先后颁布了一系列土地保护法律、法规，但仍不能有效地控制非法占用土地的行为，由于改革开放，工业化和城市化进程所衍生和导致的“圈地热”，使我国现有的耕地只能维持温饱的临界状态。1986年的《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)虽然对于乱占耕地及破坏耕地的违法行为作出了处罚规定，但并未规定对情节严重的应当追究刑事责任。如该法规定：对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款；超过批准的用地数量占用土地的，多占的土地按照非法占用土地处理。对那些在耕地上挖土、挖沙、采石、采矿等，严重毁坏种植条件的，或者因开发土地，造成土地沙化、盐渍化、水土流失的，责令限期治理，可以并处罚款。为了加强对耕地的保护， 1997年3月修订颁布的《刑法》增设了非法占用耕地罪。该法第三百四十二条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者、单处罚金。”明确将非法占用耕地的行为规定为犯罪，意在强调通过刑事制裁加强对耕地的保护。1998年4月召开的第九届全国人大常委会审议并通过了《中华人民共和国土地管理法(修改草案)》，进一步以附属刑法的方式配合刑法加强对耕地资源的保护，严厉打击非法占用耕地的犯罪行为。
 2000年，《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2000〕14号）对非法占用耕地犯罪进行了解释，该司法解释明确：1、非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上；2、“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染；3、如果行为人多次实施非法占用耕地的行为依法应当追诉的，或者1年内多次实施非法占用耕地未经处理的，按照累计的数额计算处罚。
 为了惩治毁林开垦和乱占滥用林地的犯罪，切实保护森林资源，2001年8月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过《刑法修正案（二）》：将刑法第三百四十二条修改为“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”这一修正案将原来《刑法》342条之中规定的“非法占用耕地”修改为“非法占用耕地、林地等农用地”，这不仅体现了党和政府重视森林资源的保护，而且对该罪所侵犯的客体扩展到“非法占用耕地，林地等农用地”。从此，“非法占用耕地罪”改为“非法占用农用地罪”。
 虽然2001年《刑法修正案（二）》就已经将林地纳入了刑法调整范围，但具体如何认定和适用，直到2005年12月司法解释才出台。《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2005〕15号）对非法占用林地犯罪进行了明确：1、违法土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染，并具有下列情形之一的，属于《中华人民共和国刑法修正案（二）》规定的“数量较大，造成林地大量毁坏”，应当以非法占用农用地罪判处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金：（一）非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到五亩以上；（二）非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上；（三）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，数量分别达到相应规定的数量标准的百分之五十以上；（四）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准。多次实施本解释规定的行为依法应当追诉且未经处理的，应当按照累积的数量、数额处罚。
 刑法对罪名的修改特别是两个司法解释的出台虽然明确了对破坏耕地和林地的行为达到一定标准的应当追究刑事责任，但在具体如何适用上仍然存在一定的问题。
 二、非法占用农用地罪适用存在的问题
 （一）非法占用农用地罪犯罪客体不够明晰
 根据国家土地分类标准，农用地可分为耕地、林地、园地以及农田水利用地、养殖水面等其他农用地。依据上述两个司法解释的规定，农用地中的耕地和林地明显属于刑法调整的范畴。但对于除耕地和林地外的其他农用地是否属于非法占用农用地罪犯罪客体在实践中争议很大。
 在我们的实际工作中，对非法占用园地达到一定标准的是否需要移送公安机关争议最为突出。在林业部门看来，茶、桑、水果等林木用地均为林地。1998年10月，国家林业局向浙江省林业厅发布《关于如何区分林地和园地的复函》，现引述如下：“…一、根据1998年8月29日第九界全国人大常委会第四次会议修订的《土地管理法》第四条第三款的规定，‘园地’不属于一种单独的土地类型。二、根据《森林法》第四条第三项和《森林法实施细则》第二条第二款等规定，茶、桑、水果等林木属于经济林，并且计算森林覆盖率，因此其用地均为林地…。”而在国土资源部门看来，茶、桑、水果等林木用地应为园地而不是林地。虽然土地管理法在对农用地进行定义时没有将园地作为一种单独的土地类别进行表述，但在土地分类中园地却一直区别于耕地、林地等农用地成为一种单独的土地类别。根据现行的土地分类国家标准，园地包括果园（指种植果树的园地）、茶园（指种植茶树的园地）和其他园地（指种植桑树、橡胶、可可、咖啡、油棕、胡椒、药材等其他多年生作物的园地）。由于林业和国土部门在林地的划分标准上不统一，造成我们在对非法占用园地达到一定数量标准到底是否涉嫌犯罪上无法把握，但更多的人倾向不作刑事案件移送。而且，由于林业和国土部门对林地的理解不同，对于同样造成园地大量毁坏的案件，双方可能作出截然不同的处理，对当事人来说也就不公平。国土部门可能会认为非法占用农用地罪的客体只有耕地和林地，而园地既不属于耕地也不属于林地，如果作刑事案件移送没有法律依据，因此只需要对当事人进行行政处罚。而林业部门则会理所当然地将果园、茶园等园地作为林地来对待，并且其作出移送决定似乎法律依据还很充分，当事人就很可能会因此被追究刑事责任。
 草地是否属于非法占用农用地罪的调整对象也是值得探讨的个问题。自2001年非法占用农用地罪罪名确立以来，土地分类中一直将草地归于农用地范围。根据全国人大常委会的有关解释和《草原法》的有关规定，草地应当属于非法占用农用地罪的调整对象。《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第342条的解释》中明确： “违反土地管理法规”，是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定。《草原法》第65条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法使用草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第66条规定：“非法开垦草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”另外，笔者查阅了《中华人民共和国草原法释义》，其中有这样的表述:“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法使用草原，构成犯罪的，依照刑法第三百四十二条的规定处罚”。但是，对出现的非法占用并大量毁坏草原的行为，达到什么样的标准才涉嫌犯罪，并没有明确的司法解释予以界定。因此在司法实践中，仍没有一个明确、清晰的法律规定去遵循，造成毁坏草地情节严重的行为有些受到了刑法的打击和处理，有些却没有受到刑法的制裁。
 还有人认为，既然刑法第三百四十二条表述非法占用农用地罪的客体为“耕地、林地等农用地”，那么养殖水面、湿地等其他农用地也应作为非法占用农用地的犯罪客体。因为养殖水面、湿地也是保护国家生态环境，有利于生态平衡的，只要是对生态环境构成严重破坏的，就应受到刑法保护。笔者认为在没有法律或新的司法解释予以明确的情况下，不能随意扩大非法占用农用地的客体范围。
 另外，毁坏林地进行移送的问题也特别值得注意。根据林业法的规定，森林可分为防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途林，《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定“非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到五亩以上”以及“非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上”应当追究刑事责任，所依据的林地类别是林业法的规定。2007年8月，中华人民共和国质量监督检验检疫总局和中国国家标准化管理委员会联合发布了《土地利用现状分类》，标志着我国土地利用现状分类第一次拥有了全国统一的国家标准。在该分类标准中，林地分为有林地、灌木林地、其他林地。由于分类标准的不统一，对于非法毁坏林地10亩以上的案件，国土资源部门应当依法进行移送，但对于非法毁坏林地5亩以上不足10亩的土地违法案件，是否也要进行移送就要考虑跟林业部门衔接了，如果林业部门确定为防护林、特种用途林以外的其他林地，就不应当进行移送，如果林业部门确定为防护林、特种用途林，那么就应依法进行移送。在这种情况下，国土资源部门的工作难度和行政成本就会大大增加，而且具体应当由林业还是国土部门进行移送也会产生大的争议。
  （二）、“改变被占用土地用途”规定缺乏全面性
 刑法修正案（二）释义中对“改变被占用土地用途”是这样表述的：“是指未经依法办理农用地转用批准手续、土地征用、占用审批手续，非法占用耕地、林地、草地等农用地，在被占用的农用地上从事建设、采矿、养殖等活动，改变土地利用总体规划规定的农用地的原用途。如占用耕地建设建筑物，开垦林地、草地种植庄稼、占用林地挖塘养虾等。”

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