中小企业法律保障体系研究(二)

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（1）立法形式之缺陷。现行中小企业的税收体系缺乏系统性。现行中小企业税收优惠政策都是散见于各个单行法中，其中的大部分是以补充规定或是通知的形式发布的，没有一套系统的专门为中小企业量身制定的税收政策法规体系，较为零散且补充繁多，变动快，使得我国中小企业税收优惠政策缺乏规范性和稳定性，不利于中小企业理解掌握和实际操作。（2）立法内容之不足。税收优惠方式单一，力度不大且针对性不强。我国现行对内资企业的优惠政策主要局限于收入及利润分配等方面，形式上主要为直接减免税和降低税率两种，前提是只有企业获得收入及利润，才能享受减免税优惠。缺乏加速折旧、投资抵免、延期纳税等国际通行的有效的其他税收调控工具。虽然在《企业所得税法实施细则》中也有折旧方法计提折旧的固定资产的类型的规定，第98条规定，可以采取缩短折旧年限或者加速折旧的方法的固定资产包括：一、由于技术进步，产品更新换代较快的固定资产；二、常年处于强震动、高腐蚀状态的固定资产。但在此项规定中对于允许采取加速折旧方法计提折旧的固定资产的类型，没有做详细规定，没有列举具体清单，这就导致关于固定资产折旧方法的规定专业性差，透明度不高，人为操纵和控制的风险大。而根据新的《企业所得税法》，个体工商户，个人独资企业和合伙企业使用《个人所得税》，其最高税率为35%，比《企业所得税》规定的基本税率25%高出10个百分点，但与大型国有企业和外资企业相比，中小企业税前准予扣除的项目优先，因此实际税率仍然过高。同时很大一部分优惠政策地制订还仅仅停留在解决残疾人就业、废旧物资回收再生等低技术层面，没有把中小企业提升到是当今许多高新技术的发祥地、吸纳社会新生劳动力的主渠道等这样一种战略地位来考虑，相关税收优惠政策制定的针对性。
三、建立中小企业法律保障体系的建议
许多发达国家在管理中小企业过程中都有一个共同的模式，就是通过国家立法，明确中小企业在国民经济中的地位，规定中小企业在发展中的各种扶持政策措施，努力克服中小企业发展过程中的障碍，为其铺平发展道路。纵观各国中小企业立法模式来看，中小企业法律体系主要由中小企业基本法和涉及中小企业发展的各个方面的专门立法组成的。
（一）加紧制定出台中小企业基本法
中小企业基本法是促进和保护中小企业全面发展的基本法律制度，是中小企业法律保障体系的基础和核心，是国家管理和扶持中小企业的根本法。基本法是政府管理和扶持中小企业的依据,也是立法机关制定中小企业某一方面专门法规的依据和行政机关制定具体扶持政策和方案的依据。我国于2003年1月1日正式实施的《中小企业促进法》是我国第一部关于中小企业的专门立法，受到了中小企业的欢迎，一些学者专家认为是我国中小企业的基本法。但笔者认为我国的《中小企业促进法》还不是严格意义上的基本法。首先，《中小企业促进法》在主要内容上更多的是一些中小企业外部性的扶持措施，没有涉及中小企业具体组织的设立、变更、终止、管理等；其次该部法律在很大程度上缺乏应有的刚性约束，没有提供实质性的实施措施，可操作性不强。
基本法应明确立法宗旨、政策目标、中小企业的划分标准和范围、国家对中小企业发展各个方面的扶持措施、中小企业专门的主管机关等等。如日本，二战后以日本为代表的后起发达国家，由于中小企业支撑着国家的基础经济，为了对中小企业采取扶持和保护政策，也制定了《中小企业基本法》。因此针对我国中小企业茁壮发展的现状，应急需加强中小企业的立法，最重要的是制定我国的《中小企业基本法》，确定中小企业在我国国民经济中的地位，并以此为基础、核心，构建我国扶持中小企业发展的法律保障体系。
（二）进一步完善中小企业融资法律制度
近年来中小企业的发展趋于缓慢，阻碍中小企业发展的问题越来越多的暴露出来，特别是在跟大企业竞争时，其弱势地位和不足更是明显。究其原因，其中一个重要原因就是缺乏对中小企业的强有力金融支持，缺乏国家的财政支持。纵观国外发达国家无不把资金支持作为扶持中小企业重要扶持手段，从银行贷款、股票发行、企业债券发行等方面予以优惠政策。例如日本根据1948年的《中小企业法》设立了专门金融机构,以金融、组织协会、诊断指导为三大服务重点，支持中小企业的发展。进入高速增长期后，又颁布了《中小企业信贷保护法》；针对中小企业融资困难，建立了地方银行、相互银行、信用金库、信用组合等金融机构，分别提供不同层次的金融服务。此外，日本还建立信用辅助制度来防范和分散风险，分别由政府出资成立的中小企业信用保险金库和民间信用担保协会给中小企业提供担保，以分散民间金融机构对中小企业贷款的风险。
我国以往也制定了一些法律，在《中小企业促进法》正式颁布实施前中小企业融资主要适用《公司法》、《担保法》、《证券法》等，还有如有关城乡集体企业、私营和个体企业的专门立法以及涉及税务、工商行政管理以及劳动工资等方面的法规，为中小企业的广泛建立和发展提供了一定的法律保障。但是事实上，中小企业很难从这些途径获得资金，银行往往出于种种原因而不愿贷款给中小企业，即使愿意开展中小企业贷款业务，也往往设置了繁杂苛刻的条件和手续。而如果想通过证券市场发行股票或债券融资，就必须符合现行《公司法》和《证券法》对股票、债券等直接融资关于注册资金、盈利性以及内部管理等诸多方面的严格条件，这些条件中小企业往往难以达到。[梁东新：“论我国中小企业的立法保障”，“武汉科技大学学报”，2003年6月第5卷第2期。]《中小企业促进法》正式颁布实施后，中小企业融资的这种尴尬的局部得到一定的缓解，确定了政府加大财政投入给予支持，拓宽了融资渠道。但是由于该法本身存在的缺陷，使得这些法律条文的规定更像是一些政策原则，很难落实到实处。
构建中小企业金融支持体系，改善和优化中小企业的融资环境直接影响着中小企业的生存发展乃至影响一个国家的产业组织结构和市场竞争能力。我国在这方面要做的是：(1)加大政府宏观政策的支持力度，加强中小企业金融方面的专门立法，明确法律在金融信贷、技术开发、税收负担、价格保护等方面给中小企业的保护支持，为其创造良好的制度环境，确保中小企业经营和融资的顺利进行；（2）深化国有商业银行的改革进程，加大国有商业银行对中小企业的支持力度，加快国有商业银行向独立的商业银行转变，在大力加强金融风险防范的前提下，积极探索新的途径和方式加大对中小企业的支持力度，重构商业银行与中小企业的关系；（3）积极发展中小银行及地方性中小金融机构，组建中小企业银行专门为中小企业提供融资服务，并充分发挥其作用，使其成为中小企业融资的最主要渠道；（4）加快建立和健全信贷担保或保险体系，为中小企业提供信用支持和资金帮助，建立信用信息征集与评价体系，实现中小企业信用信息查询、交流和共享的社会化，推进和组织建立中小企业信用担保体系，推动对中小企业的信用担保，为中小企业融资创造条件，鼓励各种担保机构为中小企业提供信用担保；鼓励中小企业依法开展多种形式的互助性融资担保。(5) 应该制定专门的《中华人民共和国民间融资法》，从法律上肯定民间融资的地位。迄今为止，我们关于民间融资的法律法规仍然分布于众多的法律部门中，没有一部专门的法调整民间融资活动，限制了民间融资活动的发展。制定专门的民间融资法，严格区分民间融资与“非法集资”的法律界定，为中小企业民间融资提供法律保障，开放一些领域为民间资本的进入，使民间资本成为中小企业融资有力的补充。2012年11月20日，因温州金融改革而立项，涉及民间借贷、民间融资服务、民间融资组织等多方面温州金融改革内容的《浙江省温州民间融资管理条例》(草案)已经完成。浙江省人民代表大会常务委员会法制工作委员会已经召开2013年立法计划项目《浙江省温州民间融资管理条例》立法论证会。争取在立法上规范民间融资，促进温州民间借贷的合法化，并进一步明确营利性民间借贷的内涵和外延。温州的《浙江省温州民间融资管理条例》为制定统一的民间融资法提供了借鉴依据。

（三）进一步完善中小企业财政税收法律制度
财政税收优惠政策是促进中小企业发展的重要手段之一，世界各国为了扶持中小企业的发展，都非常重视建立有利于中小企业的财政税收法律政策制度，如税收优惠、出口补贴、政府优先采购、政府财政支持等扶持政策。在日本，资本不超过一亿日元的中小企业，其法人税税率要低于大企业，允许中小企业的应税所得中的一部分免予交纳所得税，对技术含量高的中小企业所购入或租借的机器设备减免所得税等优惠政策，并有相关的法律加以确定。
我国目前实行的一些优惠政策，虽然大部分并不是专为中小企业制定的，但从市场主体适用来看，基本上是中小企业。我国《中小企业促进法》也涉及了税收优惠问题，如第23条规定“国家在有关税收政策上支持和鼓励中小企业的创立和发展”；第24条规定“对失业人员创立的中小企业和当年吸纳失业人员达到国家规定比例的中小企业；符合国家支持和鼓励发展政策的高新技术中小企业；在少数民族地区、贫困地区创办的中小企业；安置残疾人员达到国家规定比例的中小企业在一定期限内减征、免征所得税，实行税收优惠。”但是遗憾的是, 《中小企业促进法》中并没有直接规定具体的优惠措施。中小企业作为市场主体适用的其他财税政策规定散见于《乡镇企业法》、国家税务总局《关于下岗职工从事社区居民服务业享受有关税收优惠政策问题的通知》、国家税务总局《关于高新技术企业如何适用税收优惠政策问题的通知》、国务院关税税收委员会、海关总署、财政部、国家税务局《关于运用税收优惠推动技术引进结构优化的暂行规定》等。[国家经贸委中小企业司：《中小企业政策法规指导与实践》，工商出版社，2002年版，第1～9页。]
为了促进我国中小企业进一步发展壮大，加紧制定专门的法律法规，采取一系列财政扶持、税收优惠等政策措施，完善中小企业的财税法律制度，加大对中小企业的扶持力度，确保有法可依，确立中小企业的扶持地位。我国应从以下几个方面加以立法、出台相关政策来完善该制度：（1）针对目前我国中小企业优惠政策法律制度缺乏系统性，我们应该将现有的政策归纳总结，按照适度扶持原则，产业导向原则，公平原则等原则补充制定《中小企业税收优惠法》。进一步完善《新企业所得税法》完善加速折旧制度，，对新版中小企业给予特别优惠；允许纳税人资助选择纳税方式等。（2）规范中小企业的税收制度，加快清理、规范和完善当前的税收政策，以立法的形式制定及明确以中小企业为受惠对象的统一税收政策，对中小企业进行适当的税收倾斜，并加快清理针对中小企业的不合理收费；（3）增加财政投入，构建中小企业社会化服务的支持，我国应加快出台相关法律，建立政府主导的综合性服务体系，以确保在创业辅导、技术支持、信息咨询、市场开拓、人才培养、国际合作等领域对中小企业的支持；（4）在财政允许的条件下加大对中小企业的财政补贴扶持，出台相关扶持政策，以促进中小企业的的科技创新，鼓励中小企业出口。
（四）健全中小企业法律实施机构
在健全法制的基础上，还要有相应的管理机构来保证法律法规的实施，如果没有强有力的法律实施机构以保证法律得到实施，那么法律只是一纸空文，没有生命力，体现不出法律的作用。如美国、日本的中小企业厅都属于此类机构，都成立专门的中小企业发展事务的行政管理机构，并从上到下形成完整的体系，主要是执行法律政策，协调政府部门及其与中小企业的关系，支持中小企业开展技术创新活动并为其提供各种咨询服务。我国国家发改委中小企业司是我国主管中小企业事务的最高行政管理机构，各地设有中小企业局，已确立了国家层面及各地区中小企业的管理组织体系。但是，我们从中看出的问题是中小企业司纵向的管理网络并未自成体系，更困难的是促进中小企业发展的政策措施分别属于不同的政府部门的职能，要靠发改委下的一个司去协调横向的、与发改委平级的部门工作其难度可想而知。所以说这个机构体系是不健全的，横向纵向都不健全，处于权力下位的中小企业司拥有的权力缺乏保障。
我国应该进一步加强对中小企业的集中管理，合理的设置以中央政府为主导，地方政府为基础、民间团体为补充的中小企业管理体系，并且要进行相关立法，以立法的形式明确中小企业管理机构的权力。我国在这个体系上缺乏一个负责任的部门，中小企业司要有所作为，完成其职责，必须理顺这两个方面的关系：纵向上看，需要建立完善省、市、县三级中小企业行政管理体系，并使之在中小企业司的领导下有效工作；横向上看，必须对中小企业司有一个更高的定位，授其权力，使之有权力和能力来协调各个更高级别部门的工作。中小企业司的职责履行好坏，是整个中小企业法律保障体系的作用得以实现的关键，是政府扶持目标得以实现的保证，否则扶持只是一句空话。
四、结束语
中小企业法律保障机制的建立和完善不是一蹴而就的事情，正所谓法律是对客观现象的一种表述，相关法律制度的出台必须有成熟的客观条件已经具备。随着中小企业的发展，迫切需要一个完善的中小企业法律保障机制来保障中小企业的健康发展，为中小企业的发展保驾护航。中小企业法律保障体系的建立将真正保护并促进中小企业的良性运行，使其真正能为社会主义市场经济的建设发挥作用，为中国经济作出应有的贡献。

参考文献
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