论民事执行难的原因及对策(一)

论民事执行难的原因及对策
[摘 要]二十一世纪，我国政治、经济及社会生活的各个方面将经历更为深刻的变化。随着依法治国、建设社会主义法治国家进程的推进，随着我国加入WTO后开放程度的进一步扩大以及执行大会战的开展，执行工作面临着新的机遇与挑战，随之也相继出现一些不可避免的问题，为此，笔者对于在执行工作中所遇到的挑战进行深入的探讨以便提出针对性的措施。执行难一直是困扰法院工作的突出问题，其原因是多方面的，既有法院内部的原因，如：执行力量不足，但执行案件多，审判质量不高；执行手段软弱。也有法院外部的原因。如：地方保护主义；行政干预：被执行人逃避债务；被执行人没有执行能力。但解决民事执行难的方法也是多种多样的。如：增加执行力量，提高执行工作效率；加强法官队伍建设，提高案件审判质量；加强上级法院对下级法院的指导；加强强制执行力度；在执行过程中开展举报活动等。
 
[关键词] 执行难 强制执行  执法制度
执行难的概述
 “执行难”一词最早见于1988年最高人民法院向全国人民代表大会作的《法院工作报告》。此后，历年的最高人民法院《法院工作报告》、历次全国性的会议均有执行难的提法及解决执行难的相关内容。执行难是当前社会各界反映较为强烈的热点问题之一，长期困扰着法院的工作。[ 《民事诉讼法教程》常怡主编，中国政法大学出版社.]“执行难”已严重损害了法律尊严，影响了司法权威和人民法院的形象。1999年7月，中共中央以中发（1999）11号文件转发了《中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告》, “执行难”问题已引起党中央的高度重视。2002年11月，党的十六大报告又提出,要通过司法体制的改革，“切实解决执行难问题”。表明党中央把解决执行难问题列入“依法治国，建设社会主义法治国家”的重要议事日程。[ 《反对地方和部门保护主义》莫小松，《法制日报》，1996年8月31日。]
 二、造成民事执行难的主要原因
 （一）法律规定本身的漏洞
 法律规定本身的漏洞是原因之一立法滞后于现实，跟不上时代的步伐.目前，我国没有一部统一的强制执行的法典，有关强制执行的内容规定在《中华人民共和国民事诉讼法》及最高人民法院《关于适用(民事诉讼法》若干问题的意见》中，尽管这部法律和解释相对以前的试行法增加了很多内容，但条款过少，原则性过强，也存在漏洞。如:《民事诉讼法》第219条1款规定：“申请执行的期限，双方或一方当事人是公民的为1年，双方中法人或其他组织的为6个月”.笔者以为，该申请时效过长.虽然申请执行是当事人的一项诉讼权利，当事人有权依法处分，他可以在时效届满前一天申请，对方当事人在这段时间就有可能为逃避履行义务而对其财产做相关处理，使人民法院的执行工作陷入被动状态。同时，法律对人民法院完成执行工作的时间未作限制，从而造成一些执行员的懈怠心理，贻误战机而执行不能.
  （二）重审轻执观念浓厚
 其主要表现就是：法律上对执行机构和执行人员重视不够，没有赋予其应有的法律地位。《人民法院组织法》只规定各级人民法院审判机构的设置，对与其平行的、独立履行执行职责的执行机构设置只字未提；《民事诉讼法》第203条第3款规定：“基层人民法院、中级人民法院根据需要，可以设置人民法院，执行机构的职责由最高人民法院规定”。该条款虽然规定了执行机构的设置，但只是在基层和中级人民法院“可以”设，从该规定我们可以推出，高级人民法院和最高人民法院是不设执行机构的。虽然，适应形势需要，高级人民法院和最高人民法院也于近年增设执行机构，但有些基本上流于形式。相对于审判人员而言，执行员的地位太低。《法官法》第2条明确规定法官的范围、职责，对执行人员只是参照《法官法》的有关规定进行管理，此中的“有关”，笔者不知如何理解。显然，在人民法院中执行人员处于从属地位，其任免不是由同级国家权力机关而是由本级法院任免，同时，执行人员不象法官有等级划分并享受相应的待遇。这种地位上的厚此彼薄，使很多执行人员不安心执行工作，而是积极努力转为审判人员使执行工作更举步维艰。
    （三）人民法院消极对待自己职责
 人民法院消极对待自己职责是执行难的重要原因。很多生效法律文书难以执行的原因是没有执行的物质基础，这既有当事人的原因，也有人民法院的原因。为了保证生效法律文书内容的实现，我国《民事诉讼法》规定了相关的一些内容，如:财产保全措施，该措施依当事人的申请开始或人民法院依职权作出.在诉讼中，很多当事人不了解该项诉讼权利，在应申请财产保全时，不知提出申请，而大多数人民法院在该措施的采取上又是以当事人申请为主，很少依职权进行财产保全，致使很多判决作出后，失去执行的物质基础。从这点我们可以得出，当事人可以消极的对待自己的职责，因为当事人申请只是执行开始的途径之一，最终实现生效法律文书的是人民法院。
    （四）执行力不适应执行任务增加的需要
 近年来，执行案件的数量激增，位居人民法院各类案件收案数之前列，但人民法院的执行力度明显不足。首先，执行机构的设置不足。根据《民事诉讼法》的有关规定，基层人民法院、中级人民法院可设执行机构，而且实际中也几乎都设置了执行机构;；高级和最高人民法院也相继设置了执行机构。但是《民事诉讼法》也同时规定，大部分的生效法律文书由原一审人民法院或被执行人住所地或被执行财产所在地的基层或中级人民法院执行，根据级别管辖的规定，大部分的案件由基层或中级人民法院作为一审法院，所以执行的人民法院基本上就是这两级人民法院，所以说，执行机构设置不足.其次，执行人员配备不足.各执行机构在人员配备上没有统一规定，有的10多人，一般的3 ─ 5人，最少的只有1─2人，还有少数地区的人民法院仍实行审执合一，没有专门的执行人员.在现有的执行人员中，还存在素质差、业务生疏、办案缺乏经验问题，加之执行人员因法律地位不高，工作积极性难以调动，责任感也不强，再者执行的物质技术条件和财力亦不足。当今世界，已步入信息时代，交通、通讯十分便利。但人民法院执行机构的物质配备却相当落后，有的执行机构没有任何现代化的交通工具，完成执行任务非常不便，加之人民法院属于财政拨款单位，有限的经费根本无法满足执行任务的需要。所以，加大执行力度已迫在眉睫。
 （五）地方保护主义和本位主义思想严重，执行中的地方保护主义和部门保护主义的表现形式多种多样。
   1、少数党政领导机关和领导干部指令、支持、纵容有关部门、单位和人员采取不正当手段保护本部门利益，如规定凡外地执法机构到本地银行查询、冻结、划拨本地被执行单位款项，必须经当地有关执法机关领导签字，否则银行不予办理;不许执行本地财产等。如,江苏省大丰县法院依法冻结了四川省广汉市某公司17万余元，却被广汉市检察院解冻，该院检察长居然还大言不惭地称:“检察院有权监督法院的审判活动，你们随便冻结账户，我们就有权撤销你们的冻结”云云；1993年10月9日《人民法院报》报道，陕西省定边县公安局的十多名干警为庇护当地几名违法抢夺他人汽车的人员，在该局长彭绍禄的纵容下，竟在该局院内，对前来依法采取财产保全、扣押被抢汽车的宁夏盐池县法院执行人员殴打和搜身，并收缴了执行人员携带的枪支、弹药、警棍及工作证、身份证等物；湖南省某县法院在执行中，将本地某厂的款划给外地当事人，县长就让法院的主管院长到该厂代职当副厂长，让他理解工厂的困难，当“理解厂长”；某县法院依法划拨了一乡政府的存款，县财政局局长以扣发法院的办公费相要挟，让法院再把款退回。[孙加瑞著：《中国强制执行制度概论》中国民主法制出版社出版发行，1999年12月第一版第50—51页]
 由于人民法院在财政体制和人事体制上受地方的管理和制约,对涉及本地利益的案件执行中，往往会自觉或不自觉地带有地方保护主义的倾向。而当遇到地方行政的干预时，因地方保护主义作祟而偏离公正执法的方向。
  2、某些金融、行政执法部门和执法人员受地方和部门利益驱使，阻碍执行人员公正执法。如有些银行对依法查询、划拨、冻结本地企业帐号资金的，以保密为由，不予协助等。这些表现形式，无非为了一个私字，它践踏了社会主义法制的尊严，阻碍和破坏了社会主义法制秩序的建立，损害了党和政府的威望，而且严重损害了国家、集体和公民的合法权益。
 3、当事人法律意识淡薄，履行生效法律文书的自觉性不高。一些被执行人不知法、不懂法，认为不履行法律义务，法院不能把其怎么样，能拖则拖，能躲则躲；也有一些被执行人知法抗法，对生效法律文书置若罔闻，甚至暴力抗拒执行。
 4、民事执行立法滞后和不完善，影响执行工作。目前我国尚未有统一的民事执行法来规范执行，现行民事诉讼法中所确定的执行方式、内容比较笼统和原则，设置过于粗略，缺乏可操作性，执行措施、手段还不能满足执行工作的实际需要。
 三、解决民事执行难问题的对策
   （一）完善有关执行的法律、法规，用足、用好民事执行法律制度，提高执行工作水平。
 1、有的专家、学者建议在我国制定《强制执行法》，笔者以为，有专门的法律固然好，但在制定专门法律条件还不成熟的条件下，完善现有的法律非常必要。首先，再具体、详细地解释《民事诉讼法》有关执行的条文或制定《实施细则》，使各级人民法院有具体的，统一的操作标准。其次，修改或补充《民事诉讼法》《人民法院组织法》《法官法》的有关内容，进一步明确规定执行机构的组织建设，提高执行人员的法律地位，激发他们工作的主动性、积极性和创造性，从根本上解决“重审轻执”问题。
 2、创新执行方式方法，提高执行效率。除民事执行法律明文规定的以外，在不违背宪法、法律规定的情况下，只要能够把问题解决，双方满意均可。如承包经营权、租赁权、用益权的折抵等等，都是行之有效的办法。
    3、以人为本，依法文明执行。在执行工作中，要强调以人为本的理念，依法文明执行。彻底改变以往执行方法简单、态度粗暴，衣冠不整，着装混乱，不表明身份，不出示证件以及对被执行人言语不礼貌，态度蛮横等现象。坚持依法、规范执行，提倡文明执行，不断提高执行工作水平，树立人民法院的良好形象。
  （二）明确执行工作的指导思想，处理好审执的关系
   人民法院的执行工作，其出发点和归宿点都是为了维护法制的统一，维护法律的权威和尊严，履行宪法和法律赋予法院的职责。执行工作必须有正确的指导思想，在执行工作中要完善处理好审执方面的关系，摆正审执位置。
   1、明确思想。一是以科学发展的观念处理和谋划执行工作，为维护国家法制的统一服务；二是在党的正确领导下，为改革、发展、稳定和社会主义市场经济服务；三是要把审判和执行作为人民法院工作的两翼，协调两翼之间的关系，二者缺一不可，否则，法院的工作就很难“飞”得起来。
   2、审执并重。审判是执行的前提和基础,执行是审判的保障和实现，两者同等重要，不可偏离。法院工作应“两手抓”，即一手抓审判，一手抓执行，视同两翼，协调同步发展。

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