城管执法中的困境与出路(一)

城管执法中的困境与出路

城管执法是改革开放以来随着城市化进程的加快及城市行政机关改革的推进而产生的，城管执法与城市秩序、市民利益息息相关，因而一直是全社会关注的焦点。城管部门作为当前政府管理城市、保障城市正常运转的重要执行者,如何履行好职责,提高依法行政能力值得全社会深思。本文从管理学的角度思考当前人性化管理方式在城管执法中的价值和困境，并尝试着探索走出困境的出路。

一．城管执法的困境及原因

当前城管执法面临的问题和矛盾比较多，原因也比较复杂，诸如执法体制、权限、依据、手段、环境等问题，本文从城市执法部门与被管理对象两个方面进行分析。

1.从城管由来及发展的脉络可以看到，城管部门是城市管理的一个环节，而对这个部门的角色定位的不明晰，使其不得不承担着环境之艰，体制之杂以及执法之难等问题。首先，环境之艰：进城务工人员和城市低收入人群是城管日常执法中主要打交道的两个群体，而城管执法部门在政府部门中行使着“末端治理”的职能，对前期政策不完善条件产生的问题进行修正，而问题产生的根源―――我国社会保障体制的不健全、公共配套设施跟不上，更是非城管一家所能解决的；其次，体制之杂：相比其它政府部门序列的成熟有序，城管部门的管理体制却至今仍没有全国统一的模式。根据国务院文件，城市管理综合执法组织是各级人民政府直属的行政机关，但在实际运行中各地差异极大。另一方面，各地城管的执法范围也存在着很大的差异，到底城管该管什么，至今在国家层面还没有一个统一的机构来回答这个问题，目前城管承担的行政处罚职能中相当部分是属于其他政府部门的“老大难”问题。有些部门甚至觉得“城市管理是个筐，什么都能往里装”，把难以解决的矛盾全部都交给城管，导致城管日常工作的难度越来越大; 最后，执法之难：城管执法的对象往往都是包括街头小贩在内的自然人，执法人员甚至连查验违法者身份的权力都没有，因此在现场执法中当事人大部分不予配合，执法人员调查取证和现场制止违法行为非常困难。

2.由于违法行为“鸡毛蒜皮”的特征，在具体执法中，多数案件处罚数额较少，难于向法院申请强制执行，因此当事人不履行处罚决定时，没有任何有效的手段对其制裁。即使处罚决定得到履行，对当事人的名誉、权利等也没有影响，以致相当部分外来流动人员反复地进行违法活动，面对这样的现状，除了驱赶和暂扣物品外，城管执法队员没有任何其他手段可以达到警告和教育的效果。而在城管与小贩的对抗中，绝大多数的流血冲突就发生在这一环节。

3.城管执法部门直接面对被管理者，市容整洁与部分群众生活便利要求、城市管理与部分摊贩谋生需求之间存在的矛盾，成了当下城市管理的主要矛盾。市容整洁、秩序良好的标准脱离实际，是这个矛盾难以调和的根源。执行这个标准，就得砸那些摊贩的饭碗，不执行这个标准，砸的就是执法人员的饭碗。从某种意义上说，小摊小贩们是最无所顾忌的人群，当他们遇到暴力执法、经济上将受到损失时，他们最容易破罐子破摔，毫无顾忌地和城管队员对抗，从而导致暴力抗法。虽然暴力抗法的后果是受到法律的制裁，但在争取谋生方式的推动下，暴力抗法者还是不断的出现。暴力执法与暴力抗法，成了一种与生存有关的博弈。

二．人性化管理：新尝试与老困境

“暴力执法”不仅与依法行政的执法理念背道而驰，也不符合建设和谐社会的施政纲领。为了缓解双方矛盾，改变城管执法人员在市民心目中的整体形象，各地执法部门都在积极寻求化解城管与商贩间矛盾的办法。人性化管理，就是其中的一种尝试。

（一）人性化执法的内涵　　所谓“人性化执法”，是指执法人员在执法过程中严格按照法律法规有关规定，在尊重当事人合法权益的前提下，依据正当有序的程序进行理性化、非歧视性的执法活动。它集中表现为执法过程中的人文关怀，表现出理解、尊重、关爱和帮助，其实质为以人为本，促进公民法律意识的增强，提高执法质量和效果。这是执法的深化和完善，是执法技巧、管理模式、服务方式等发生变化的外在体现。

（二）人性化执法的特点　　1、严格执法。“人性化执法”的一个根本前提，是要以法律为准绳，必须在现行法律的框架内，通过执法人员的具体行为来体现权威性。任何故意降低执法标准甚至不执法，往往则破坏执法的公正性，严重损害广大人民群众的切身利益。　　2、平等执法。执法不得因执法对象的不同而区别对待，执法人员不能对一部分人实行“人性化”，而对另一部分人不实行“人性化”，从而亵渎法律的公平、公正原则。　　3、尊重人权。在执法过程中，尊重人的价值及各项基本权利，可分为对己和对人两方面：一是执法者要尊重自己的人格，在任何情况下都不能丧失人格；二是要尊重他人的人格，维护他人的合法权利，体贴和顾及他人的感受，求得公正执法和执法效果最佳统一。　　4、真诚服务。执法中须具有执法的刚性，即必须严格按照法律规定办事，排除主观随意性；柔性执法则强调对当事人讲权利、尊重和服务。在和谐社会，刚性执法和柔性执法必须双管齐下，不可偏废

（三）人性化执法的方式