析调解在行政诉讼中的适用(一)

析调解在行政诉讼中的适用

摘要：公权不可自由处分的理论使调解在行政诉讼中一直处于法律规定与审判实践相互冲突的矛盾境地。不断攀升的撤诉率说明调解在行政诉讼中的可行性，从审判实践看，在行政诉讼中建立调解制度具有紧迫性。本文通过分析我国行政诉讼审判现状和问题，建立行政诉讼调解制度的原因，提出了建立我国行政诉讼调解制度的有效对策，并对行政诉讼调解制度进行了展望。

关键词：行政诉讼；调解；适用；原因；对策

一、我国行政诉讼审判的现状和问题

我国行政诉讼法第十五条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”“公权不可处分”明确禁止对行政诉讼案件进行调解，但调解毕竟是中国的一项优良传统，加上行政诉讼本身脱胎于民事诉讼，有些案件兼有行政案件与民事案件的性质和特点，使得行政案件的承办人员在不知不觉中运用协调解决问题，总是尽力地做调解工作。虽然人民法院审理的行政案件数量在不断增加，但与其同时行政诉讼案件的撤诉率也在不断上升。在这些撤诉的案件中，因被告改变具体行政行为或做出原告要求的行为，原告认为目的达到，申请人民法院撤诉，然后人民法院准许撤诉，从而诉讼就此了解。或在人民法院的默认乃至协调下解决，而使原告撤诉，从而获得法院的准许。行政诉讼案件越来越多的通过协调或用调解的方式来结案，使行政诉讼案件的撤诉率不断上升。我国行政诉讼法第五十条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许由人民法院裁定。”《行政讼诉法》施行至今，据有关资料显示，几乎没有哪个人民法院审查撤诉申请后，作出过不准撤诉的裁定。在人民法院的行政诉讼案件结案的方式中，原告撤诉的比例从27%上升到51%。从一些行政法官的报告中，我国个别地区的撤诉率竟然高达81.7%。那么，为什么在行政诉讼调解的问题上，理论与实践不一致呢？行政诉讼以撤诉的方式结案为何如此高呢?显然高比例撤诉的背后是人民法院做了大量的动员息讼工作和协调工作。人民法院对撤诉进行审查的规定名存实亡。法律对有关撤诉的规定起不了什么作用：一方面由于缺乏法律上的依据，诉讼中的调解游离于制度之外不受法律的规制，另一方面，人民法院在行政诉讼案件中往往在各项利益的权衡下作出撤诉的裁定。于是人民法院只有变相调解，进行庭外和解常被称为协商、庭外工作等；人民法院与原告、被告“合谋”用人民法院裁定终结了大量的行政诉讼，在撤诉的案件中，人民法院的随意性很大，这实际上采取了逃避司法审查，进行庭外和解的方法是有悖于法律精神的。有人认为这种人为高比例的撤诉率已给行政审判的正常开展带来了危害：表现在（1）严重影响了行政诉讼所追求的社会效果；（2）法官的公信度下降；（3）法院的威信降低；（4）影响了法律的严肃性；（5）影响法官素质的提高。我国行政诉讼法虽然明文否定了调解，但事实上阻止不了当事人庭外和解以及实践中高比例的撤诉率，大量的撤诉率就说明了这一点。

二、建立行政诉讼调解制度的原因

行政诉讼法中的调解是指行政主体和行政相对人在人民法