从《物权法》角度看公共利益(二)

有从严解释着，如我国台湾地区“土地法”，仅以政府应举办的事业为公共事业，即全体成员受益；有从宽解释者，美国判例法规定，只要行为后果涉及权利人之外的多数人，就视为符合公共利益的要求。如美国判例法案例：景德路公司为建设一条通向一个私人工厂的支线铁路二请求征收私人土地。由于这条支线又被用来停放车辆，从而减轻了影响货主和车主的运输拥挤压力，法院认为，这条支线不仅使得景德路公司受益，一定范围的第三人也受益，从而支线所占用土地从私人用地变为公用土地，其土地征收请求合法。当然，对公共用途的不同解释是一国土地资源多寡、土地征收法律传统等多种因素作用的结果。 

二、被依法征收财产的利用效果，公益用途又可接受为经营性与非经营性两种情况。在代表公共利益的主体直接使用的情况下，被征收土地多被消费性和非经营性使用（如政府建筑物）；因公共用途而为社会成员受益时，被征收土地多为经营性使用且经营所得用于回报社会或大众。公益目的征收土地并非排除土地的经营行为，因此，用地主体上不仅包括公益性主题，而且也包括经营性主体。例如，我国台湾地区土地法规定，国营事业可为土地征收申请人，政府为实施社会经济政策也可征收私人土地。韩国《土地征收法》规定，征收土地使用人可为国家或地方公共团体指派的建设者。 

另一个需要阐述的问题是，一个具体的征收行为是否符合法律规定，由谁来进行判断？公民是否拥有知情权？法院在公民与政府对峙不下的情形中应该扮演什么样的角色？ 

我国宪法和法律虽然规定政府享有公益征收权，但却没有规定如何确定公共利益，以及由谁来确定公共利益，其结果是对公共利益之确定成为行政机关自由裁量的权力，往往容易造成行政机关以公益为借口而任意侵犯公民和法人的合法权利，这与依法控权和依法管理为本质特征的现代法治思想大相径庭。而知情权的缺乏，使公民和法人面对这样的侵犯时又无法律依据来保护的合法权利，使公民的权利滥用无有力限制。 

结合其他国家的成功经验，我们可以从以下角度对这个问题进行改进： 

一、公开参与性。以公共利益为由采取强制规划、征收、征用等特殊行政措施，会严重影响到公民的基本权利，必须做到决策和执行全过程的公开透明，依法保障行政相对人的知情权、听证权、陈述权、申辩权、参与决策权等程序权利和民主权利的有效行使。如果在考量土地、财产征收征用措施的必要性、公益性、及其补偿性的公平性过程中，厉害相关的民众却不能表达意愿、协商条件、参与过程、寻求说法，这肯定不符合现代法治的又一基本内涵——程序公正和参与民主的要求。 

二、公平补偿性。天下没有免费的午餐。运用公权力追求公共利益必然会有代价，这就造成公民权利的普遍牺牲或特别牺牲。有损害必有救济，特别损害应予特别救济，才符合公平正义的社会价值观，这是现代法治的一个要义。这种救济主要表现为法定条件下的公平补偿和事先补偿，他体现了现代法治的基本要求——实体公正。与正当补偿、适当补偿等提法相比，公平补偿的提法也许更合乎市场机制的要求，更接近私权利与私权利之间的交往法则。事先补偿则体现了政府的诚信和法安定性的要求。基于这一点我们可以考虑提高第三方的作用。在现实中，被征收方与开发商往往对于土地和房屋的市场价值争执不下，这是可以借鉴美国的经验，双方可以聘请独立的资产评估机构分别对物的价值做出评估，若相差过大，则由评估机构作出详细说明，再由共同约定的第三方或法院作出定夺，考虑到单独的居民、农民等物权所有人处于相对弱势的地位，政府可参照法律援助方面的制度，设置相似的援助机构。 

三、规定例外情况。也可借鉴美国“新伦敦城案”的经验，对一些特殊情况作出例外规定。“新伦敦城案”判决以后，虽然大多数州立法都普遍禁止为经济发展使用土地征收权，但有些州有例外，如为了对贫民区（这些地区确实存在对社会的危害）改造可以使用土地征收权，有些州还规定在一定期限内暂停为了经济发展使用土地征收权，如加利福尼亚州即规定，2008年1月1日前暂停为经济发展使用土地征收权。这些法案都会有效禁止地方政府为了经济发展使用土地征收权。在我国，地方立法不能与国家立法相抵触。但对于我国社会转型时期拆迁过程中的一些特殊情况，建议允许地方做出例外规定。但无论如何，必须由立法机关视实际情况以立法形式作出，而且必须得到上一级人大常委会的审查批准。否则，将会给滥用公共利益留下缺口。 

四、最为重要的是，要从源头上维护物权所有人的权利。可以通过两方面的制约来实现这一目标：一是完善征收补偿制度，不仅要保证补偿款的到位和及时，还要保证双方能平等地进行谈判，政府要避免成为开发商的代言人或助手；二是在审批时要求申请土地征收的一方详细说明它与物权所有人所达成的补偿协议。