司法权运行机制的反思与重构(三)

3、司法委员会管理模式。司法委员会是有些国家建立的一个独特的自治性结构，专门来负责法院的行政事务性管理，它既不是纯粹的行政机构，也同法院本身进行有效割离，其组成人员十分广泛，包括法院法官、行政部门人员、立法机关的代表等。司法委员会因其组成、职能、地位的特殊性，的确能有效避免因为行政机关对司法资源的配置权而产生行政对司法的隐性干预，也能很大程度上化解法院内部的权力混同问题，但毕竟其组成人员较为广泛，且大多数都有其原来固定的工作岗位，因此其模式的效率性及组成人员的工作积极性、质量性也是一个让人较为担忧的问题。

（二）国内广东珠海的“横琴模式”

改革创新没有休止符，国内很多法院在职权优化配置、实现审判权独立、完善办案责任制等很多方面进行了有益的探索，珠海横琴新区法院就是一个典型的例子（见图表五）。

 

图表五: 横琴模式亮点组织结构图

横琴法院首先改变了庭室机构设置，用各类合议庭代替了审判庭，行政事务管理交由审判管理、人事监察、司法政务三个办公室负责，实现审判权与行政权的分离。其次取消了案件审批签发制度。规定简易程序案件由独任法官直接签发；普通程序案件由合议庭成员共同审核经由审判长签发，确保审判权独立行使。第三，强化责任监督与追究。通过建立主审法官责任制、案件跟随档案、错案责任终身追究制、领导干部干预司法留痕机制等实现监督权有效分离与行使。第四，实行法官员额制。对法院人员进行分类管理：法官、法官助理与行政人员，严格区分法官与行政人员工作职责，各司其责，有效实现法院各项权力的独立与分离。同时，横琴法院还设立了由全体法官组成的法官会议制，主要负责法官案件工作量分配、专业合议庭设置等审判事务，进一步化解行政对审判的单向制约作用。

三、拨云见日：实现三权分离之深度解析

（一）权力混同根源分析

1、历史原因

中国传统司法制度经历2000多年的封建历史，一直沿用司行合一模式，行政长官兼理司法，没有独立的司法机构和司法人员。《清史稿·职官三》记载：“知县掌一县管理，决讼断辟，劝农赈贪，讨猾除奸，兴养立教；凡贡士、读法、养老、祀神，靡所不综。[ 刘鹏九，王家恒，余诺奇：《清代县官制度述论》，载于《清史研究》，1995年第3期]”作为一县之长，县官集行政、司法、劝农、征税、教育诸权于一身。后虽历经辛亥革命至现在百多年的司法体制和运行规则变革, 但行政意识的彻底改变以及“官本位”、“人治”等传统思想残余的彻底清除仍需一个相当长的历史过程[ 朱珍华，王雪珂：《再论我国法官独立制度之完善》，载于《法制博览》，2013年第10期，第216页]。 

2、现实原因

司法职能与行政化管理工作方式畸形结合产生的司法行政化管理模式是导致审判权、行政权、监督权相互混同的最直接原因，它不仅严重影响了监督功能的充分发挥，更让审判职能在很大程度上变异为行政管理行为的延续。具体表现在：

 一是司法活动按行政思维习惯筹划。法院的院长、副院长、庭长等沿用行政化的领导方式，习惯于到处开会或坐于办公室听汇报、作指示，而无暇直接从事、指导审判工作，不但严重浪费司法资源，还隐性造成司法水平的整体降低。而且让法院的工作重心往往随行政长官的意志转移而转移，重业绩、好评比，仿效行政机关定指标、下任务、搞攀比，不利于司法公正的实现。二是行政模式管理法官队伍。法官视同行政人员管理，其选拔、任用、晋升等都采用行政人事制度，且法官等级的升迁、工资待遇与法官的行政职务直接挂钩，院长、庭长、主任、局长等行政职务已经基本模糊了法官本身的职业角色，也当然让法官形成下级服从上级、个人服从组织的行政思维定式。三是监督权的错位运行。“审判的程序性限制通常是以行政机构内部纪律的形式出现，程序的遵守不是由于当事人能够对违法的过程提出效力瑕疵的异议，而是通过上级对违法人员的惩戒处分来保障”[ 刘学在：《我国法院行政化倾向成因探析》，载于《中南民族大学学报》，2003年第1期，第143页]。诚然，我国法院监督制度更多的是沿用行政化监督思维来设计的，如强调案件的处理应有庭院长等领导的“把关、审批”来层层制约，上级法院对下级法院的强力监督等，而真正的监督内设机构如监察室、审监庭等却形同虚设，这种行政化监督模式偏离了当事人参与轨道，与公开性、透明性背道而驰。

（二）权力分离必要性论证

“各国法院都由人（法官及其辅助人员）组成，有财政预支和后勤服务，必然也还有其他办公室工作，因此，总会有内部行政管理事务”[ 张明乃，陆福兴：《司法行政化对司法公正的危害》，载于《湖南农业大学学报》，2004年第6期，第4页

]。的确，行政管理有其存在的合理性，但法院体制及运行模式因其特有的诸如中立性、被动性等基本要求，要求它必须迥然有别于行政化管理模式。

其一，三权分离是维护司法公正的基石所在

行政化管理必然带有其与之俱来的服从性、倾向性、主动性等特征，上级可以在职权范围内对下级的活动进行全面的监督、指挥和协调，这与司法活动的运行规律是相悖的，也违反了司法的程序性、中立性、专业性等基本原则。只有让审判权与监督权走出被行政权单边制约的困境,才能保障法官能不偏不倚地公正裁判，才能有效地贯彻司法责任制度，从而实现真正意义上的程序公正和实体公正。相反，如果法官被迫屈服于行政意志，要受到来自方方面面的干扰, 那就难免让审判者偏离中立的立场，也就不可能有司法公正。