司法权运行机制的反思与重构(四)

其二，三权分离是保障权责统一的必然要求

审理者根据自己的知识经验及法律标准，经质证辩论而认知并确认的事实，然后做出独立的判断，那么出现错案时责任追究也简单明确。但如果审判权受制于行政权，如案件要经过审委会或层层审批才能最终决定，必然会导致署了名的裁判并没有真正反映法官本人的意志，那么让法官个人承担责任显然有失公正；而想让所有参与案件的人员如庭院长、审委会委员等都承担责任更不现实。如佘祥林这样的普通错案[ 佘祥林，中国湖北省京山县雁门口镇人，原是当地派出所治安巡逻员，1998年因涉嫌杀害妻子被判处有期徒刑15年，事后女儿辍学、其母病故、亲友为他上访时曾被扣押，但2005年3月其“亡妻”突然出现，他被无罪释放。他披露当时因不认罪被殴打了十天十夜，事件轰动全国。]，追究责任时还要省委书记出面协调。而以保障“实体公正”的理由来进行的诸如“审批、把关、请示”的行政化监督，既破坏了程序公正的实现，更让原本承担监督职责的机构失去其预设价值。

其三，三权分离是提升司法公信的现实需要

司法的过程是一个纠纷解决过程，只有让这整个过程置于透明监督体系下，形成公开严格、具有广泛可参与性的机制，让当事人和社会能感知法律公正的存在，那么司法公信和权威才能逐步得到树立。而现在 “暗箱裁判”现象的普遍存在严重影响了司法公开的实现，如审委会对个案进行讨论均是秘密且不定期进行，有哪些人参加讨论、何时讨论，当事人并不知道，致使当事人根本无法感知公正；还有上下级法院间“合理而又必要”的请示、汇报、沟通，更是变现的剥夺了当事人的上诉权。曾经名操一时的山西绛县院长姚晓红，一个只有小学文明的半文盲，每次“审批”案件时还需要审判员把判决书读给他听，却掌握着对裁判“生杀予夺”的权力。的确，只有把审判权和监督权从行政权的漩涡中解放出来，才能让当事人知晓法官对案件审理的整个操作，才能让裁判者保持高度的自律性，司法公信的基石才能得以得到坚强筑立。

四、路径选择：构建权力分离模式之设想

司法系统的审判权、行政权与监督权是三种不同性质的权力，应当有着泾渭分明的界线。“如果一个公务员故意不执行其上司要求他处理某一事务的指示，通常构成失职；恰恰相反，如果法官按照上司的指示去判案的话，这种行为就构成失职[ (德)傅德：《德国的司法职业与司法独立》，参见单冰编：《读术：美国与德国的司法制度及司法程序》，中国政法大学出版社1998年版，第19页]。”的确，鉴于法院内部浓重的行政权色彩，以及对监督制度的排斥和对审判规律的背反，改革现行法院管理机制，按照“三权分离、各司其职、各负其责”的要求，构建一套科学合理的“三权三性”管理运行模式，理顺行政权、审判权和监督权之间的缠绕关系，是通往司法公正的必经之路。

（一）行政权突出服务性

权力性质决定权力的影响力，行政权与生俱来就有驾凌于其他权力的特性，司法权运行机制改革的核心目标就在于要消除法院内部行政权对其他权力的单向控制和制约作用，否则就违背了司法的本质，公平正义将难以实现，因此对于行政权运行改革侧重点应当突出其服务性，弱化乃至取消其命令服从性。

第一，重新划分法院结构。在法院内部设立行政事务管理局，承担目前一般法院设立的行政科、办公室、政治处等负责的行政事务性工作，与审判结构区分严格独立的界限，并交由不具备法官资格的行政管理人员管理，如部分法官意要担任，也应提请人大免去其法官资格。第二，引入人员分类管理机制。将法院内部人员分为法官、辅助人员、行政人员三类，法官专职掌管审判工作，辅助人员办理审判辅助性事务，而行政人员则负责行政事务管理，各司其职、各负其责。第三，取消法官的行政等级。对法官管理跳出公务员序列，取消科级、副科、处级等行政等级评定的规则，强调法官地位的平等性。第四，撤销审判庭建制。庭院长等领导是行政权与审判权合一的人员，身上既具备审判权还兼任行政权，是审判制度行政化的一个重要原因，为此建议取消审判庭设置。或考虑多方因素即使依然设置审判庭也应强调行政权与审判法官的无关联性，比如对裁判文书的签发仅仅是庭长履行文书生成的程序性管理职能，而非审判职能，否则得承担干涉审判独立的责任。

（二）审判权强调独立性

在司法运行规律中，中立性是司法的首要原则，确保法院内部审判组织和法官个体在案件审判过程中享有独立裁判权，是实现社会公平正义的必然选择，建议从以下四方面着手。

第一，取消案件审批制度。规定向上请示或寻求审批为不合法行为，审判组织或独任法官必须具备自主独立行使审判权的意识和能力，上位法官不得以任何理由或借口干扰其他法官独立审判。第二，改革审判委员会制度。不可否认审委会在保障案件质量等方面发挥了一定作用，但其违背公开原则、权责分离等问题广遭人诟病。建议严格审委会案件准入，强化审委会对综合性审判工作的宏观指导，确定为全院法官的审判业务咨询、指导和管理机构。第三，复归上下级法院关系。依照法律规定，我国实行四级两审制度，上下级法院是监督与被监督的关系，而现实中因为各种各样的原因两者已然演变为“领导与被领导”的关系。建议通过改进与完善考核评价系统、规范监督指导方式、设立专门机构接受法律咨询等措施，理顺两者间紊乱关系。第四，重塑合议庭运作机制。改革合议庭组成模式，打破固定合作的利益小团体制度；细化评议规则，规定合议庭成员对案件事实、适用法律等情况须充分陈述意见，记录入档，避免“合而不议、简单附议、互相附议”现象发生；完善责任追究、监督制约与绩效考核机制，确保合议庭或独任法官依法独立行使审判权，并对案件的质量问题终身负责。第五，健全法官职业保障体系。保障职业稳定性，严格规定非因法定事由不能随便变动工作岗位，更不能以某种理由调遣或撤职。建议提高法官的薪酬与待遇水平，我国法官的工资薪酬一直处于相对较低的水平，虽然受整体财力影响，法官的待遇不可能提升过高，但适当从优仍有可行空间。

（三）监督权注重主动性

目前由于司法监督体制失灵而导致饱受诟病的司法不公、司法腐败等现象的不断发生已然成为不争的事实，法院自身几乎不存在冤假错案被自行查实追究的例证。作为内部被监督的法官,违法事实多年得不到提示、制止与追究，这本身更反映出当前司法管理体制对监督制度的严重背离以及监督者的不作为行为。因此建立完善的监督制约体系，主动发挥监督权作为，也是法院改革需要考虑的一项重中之重。

第一，建立垂直领导的专门监督机构。法院监督机制失灵的最大原因在于监督权受到内部行政权的制约，因此要改变监督对同级行政的依附地位，就必须赋予其较高的地位和权威，使监督者能不受干预而独立开展工作。同时配套监督考核评价、错案责任追究、案件质量督查等各项制度，当出现监督机构不履行规定职责时，其行政上级应及时启动问责程序，确保实现对审判权、行政权的有效监管，遏制司法腐败。第二，降低案件启动审查监察的门槛。“走向正义之路关键在于有着公正的法律和适用法律的公正。”的确，绝大多数改判、发回、再审、信访案件都有其合理正当的理由，或缺乏证据，或涉及虚假诉讼，或因当事人自身主观缘由等，但这些都不应成为不启动审查监察的理由所在，对于此类每一起案件，监督机构都应启动相关听证调查程序，并对原审判组织或法官个人提出处理意见建议，坚决破除法院内部纪检审监部门的不作为。第三,全程主动介入监督程序。在立案、审判、执行等整个诉讼过程中,任何非法介入包括外部行政机关人员、内部法官领导干部等对干涉审判权的行为都应成为纪检调查启动条件，及时对相关涉及人员提出处理意见，最大程度确保法官独立公正行使审判权。第四，健全外部监督体系。重建法官声誉评价机制，监督机构根据法定程序，每年对法官的操守、业绩、品行等评鉴结果通过网络、报纸等媒体公之于众，接受举报监督；推进司法公开，深入审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开及审务公开等机制建设，将审判权与行政权的行使置于公众、媒体舆论监督下，最大限度保障公平正义的实现。

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