公用企业滥用市场支配地位与反垄断法律规制(二)

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2007年8月30日，十届全国人大常委会第二十九次会议表决通过了《反垄断法》。《反垄断法》被誉为市场经济国家的“经济宪法”，并长期居于经济法体系的核心地位，对于保护竞争，优化资源配置发挥着重要作用。

对行政性垄断的规制是中国《反垄断法的》显著特点。由于当前公用企业政企分离的改革尚未完成，公用企业领域的垄断主要表现为政府及其职能部门滥用行政权力限制竞争的行为，即行政垄断这一比较特殊的垄断形式，因此通过《反垄断法》规范行政垄断，能从源头上有效抑制公用企业滥用市场支配地位的行为。目前在通过的《反垄断法》第五章32—37条中规定了行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争的相关内容。这表明了我国最高国家权力机关的对行政垄断态度，但要完全解决这个问题，仍需要进一步完善政府管理体制的改革。

《反垄断法》重点禁止公用企业垄断地位的滥用而非禁止垄断地位本身。由于缺乏自由竞争过程，中国普遍存在“规模不经济”的现象，市场上并没有多少通过企业积累、集聚、集中而形成的真正意义上的大企业。公用企业的垄断行为并非由于经济规模足够大而是其在行政力量的庇护下滥用其市场支配地位所致。所以，对中国公用企业进行反垄断规制时，重在规范公用企业的行为，而不是过分挑剔产业的市场集中度。《反垄断法》本身并不反对企业做大做强，只是禁止企业滥用市场支配地位，排除、限制竞争，阻碍技术进步，损害消费者和其他经营者的合法权益的行为。其导向是既要防止经营者过度集中，形成垄断，同时又要有利于国内企业通过依法兼并做大做强，发展规模经济，提高产业集中度从而体现 “规制与保护”的双重效应。

四、分解行政性垄断

我国长期对公用企业的治理模式是实行集中统一管理，政府既是政策的制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，这就决定了公用行业的垄断是一种典型的行政性垄断。鉴于此，理应依法重新建立新的管制机构，以便彻底切断其与企业之间的联系，有效消除政企不分的现象。

要从根本上打破公用企业垄断格局，就必须实现实质意义上的政企分离。笔者认为，一方面，将对公用企业的监督管理职能从公用企业中剥离出来，设置专司监督管理公用企业的政府部门。这些监督管理部门与公用企业之间不存在任何直接的利益关系。从而，使其能以完全独立的监督管理主体的身份，客观地、公正地对公用企业行使监督职能。如在英国，电信、电力、煤气和自来水行业均有相应的政府管制办公室;在美国天然气等能源行业有联邦能源管制委员会(FERC现已并入能源部)这些管制机构的主要职能是制定管制法规，颁发市场准入许可证，设计并执行价格模型以及规范公用企业市场行为等，英美的这种做法可为我国公用企业改革所借鉴。另一方面，将独立的法人财产权交由公用企业来行使使其成为真正的企业法人。公用企业的所有投资主体(包括国家)都只能以出资者的身份参与公用企业的经营决策，而不能以任何方式直接干预公用企业的经营管理，使公用企业只能以平等的市场主体资格参与市场公平竞争。

五、建立合理的价格管理制度

公用企业凭借其所处的垄断地位，不仅可以轻易获得高额利润，而且形成行业非合理性过高收入以及社会分配不公的主要原因。在建立公用企业竞争市场后国家仍应对其实行价格管制。防止公用企业在提供产品或者服务时，对用户和消费者滥收费用，牟取不合理的垄断利润。

我国电力、煤气等公用企业的价格确定主要采取“成本加合理利润”法这种价格制定既考虑到了企业的盈利性同时又在一定程度上兼顾了消费者利益。所以，有的学者认为具有很高程度的合理性。但从经济效率来看，我以为，这种订价法存在两大不足，一是在利润率一定的情况，企业缺乏提高经济效率的激励。因为在独家垄断的市场格局中，企业成本即为该产品的社会成本，其降低成本就在一定程度上与我国“成本加合理利润”的订价制度不无关联;另一方面，政府制订合理管制价格，如果在不考虑非经济因素的前提下，必须依赖于对企业经营信息的充分掌握。但由于企业出于对自身利益的维护，作为信息拥有者的企业向政府提供的信息在很大程度上是一种极不充分的信息显示。在此情况下，政府依

据不完全信息制订的管制价格难免会损害消费者的正当权益。

如何制订合理的价格模型才能充分调动企业提高经济效率的同时又保护消费者利益，经济学家们已作了不少有益的探索。笔者建议在价格上国家应采用幅度管理制。同时在制定价格政策时，采取价格听证制度，召开价格听证会议，由一定比例的监督管理机构代表、公用企业代表以及消费者代表共同参加，拟定三方均予认可的价格幅度和价格政策但还要防止公用企业和行政管理部门“暗箱”操纵价格，这样，既有利于增强价格政策的合理性，又能保证价格政策得以全面贯彻执行。

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