城管执法难问题研究(二)

泰国曼谷，不管是商业街，还是居民区，或者是马路边的人行道和天桥，都有流动小贩的身影。泰国政府结合登记和放任的方式对流动摊贩进行管理。据官方统计，在泰国的流动摊贩加起来大概有2.5万个，其中只有1万个经过正式的登记；流动摊贩的经营点遍布泰国466个街区，但由政府指定的摆摊点只有190个左右。小商贩只需交100泰株就可合法注册，并获得一张摆摊执照，执照每年更新一次；如果摊贩想在店前摆摊，只需与店主协商，并缴纳一点费用就可以。即使摊贩们常常随心所欲的占道经营，给交通造成了一定影响，但政府的理念是：这是弱势群众的生存权，比市容重要，也比市民走路的便利更重要。不让他们摆摊，可能很多人就会被迫去偷去抢，影响整个社会安定。而且，这些摊贩也给市民带来了很多便利。

2区城划分和时间规定相结合的管理原则

比如韩国，虽然韩国将流动摊贩这一问题上升到了影响城市形象的高度，但是韩国也认识到流动摊贩属于弱势群体，只要他们申请加入“小摊业主协会”，一旦获得批准就可以摆摊，并且在一般情况下不对其收税。韩国政府对于流动摊贩的管理采取区域管理的方法，即将市区划分成三大类：第一类是“绝对禁止摆摊区”，是指摆摊会造成交通不便，严重影响市容的地区。包括城市主干道、火车站、长途汽车站、广场和人行道与车道不区分的辅助干道等区域。第二类是“相对禁止摆摊区”，指妨碍市容，但危害程度较轻的区域，该区域对摆摊的规模、时间和经营范围有一定的限制，因此对该区域流动摊贩的管理十分严格。第三类是“诱导摆摊区”，一般包括和住宅区分离的市中心以外的开放空间、车流量较少的道路和悠久的传统市场内的道路，政府一般允许在这些地方设立摊位，但对于摆摊的营业时间和经营范围也有限制。韩国政府对于流动商贩的管理表明了区域划分和时间规定相结合的管理原则，不仅有利于执法机构的区别对待，也有利于流动摊贩的遵纪守法。

3依法管理与灵活服务相结合的管理方法

管理与服务是市政管理的核心。以法国为例，虽然它有很多关于市政和市场的法律规定，但是在具体的管理上，管理人员基本上都是采取比较灵活的方式。通常情况下，只要小商贩在指定的地方设摊位，同时也不影响交通，他们就采用教育劝阻的方式，甚至睁只眼闭只眼。政府是知道的，流动摊贩一般是生活困难的弱势群体，而对于城市来说，虽然市容很重要，但是社会的安全和稳定更重要，只要这些流动摊贩的数量不多，在总体上不影响社会秩序，也不影响交通就可以了。法国政府会定期对市场进行评估，如果该市场的秩序在总体上对民众造成滋扰，影响交通状况，那么有关部门就会根据实际情况修改摆摊的位置和时间。对于市政管理中的问题，在一般情况下，法国政府会先由经济学家、社会学家和社会调查统计部门通过调查核实相关问题，然后提出解决方案及立法管理的建议，最后政府经过与专家的磋商与探讨，提出相关的法案，或在原有的法律基础上进行补充和修改。因此，依法管理和服务可以说是法国市政管理的核心。

四、城管对摊贩执法路径创新

通过借鉴一些国外的城市管理方法，然后结合中国城管执法存在的问题，我国要解决城管执法困难的问题，就要走坚持以弱势群体的利益为本，严格执法。首先任务就是要制定一部城管执法的法律法规，统一城管执法的力度，提高城管的法律地位，完善城管的组织机构，更重要的是，增加摊贩对城管执法的可信度和认同感。与此同时，要改变城管和执法理念、创新城管的执法体系，在城管执法的方式上取得突破。

1完善法律法规，明确城市管理的职能划分和执法程序

目前为止，全国人大和国务院都没有关于城管执法的统一立法，各地也基本上没有出台相应的地方性法规，对这一制度的调整规则多是政策性文件。因此，急需要制定一部关于城管综合执法的法律文件，至少应当由国务院制定专门的行政法规，从总体上对城管的职权设定、职权范围、执法程序、执法责任、执法监督等作出明确的规定。在职权划分上，要尽可能的理清与其他管理部门的关系，避免交叉重复；需要协调配合的情况要明确其他管理和执法部门的具体职责，避免推诱扯皮。在执法程序上，要明确执法的具体方法和步骤，强化执法人员的程序意识，特别是要把回避制度、说明理由制度、听证制度、陈述和申辩制度等程序要求明确引入城管执法中。这些程序要求可以有效地规范执法人员的执法行为，增强与相对人的沟通，切实保护其合法权益。

此外，根据现有法律、法规的规定，行政机关一般不享有强制执行权。许多学者提出应当明确赋予城管部门一定的强制执行权，促使当事人主动履行，才能有效地制止数量巨大的一般违法行为。笔者以为，就目前城管执法人员的素质而言，不宜赋予其强制执行权，因为强制执行权需要建立在合法止当的行政决定基础上，并且严格依照法定程序进行，适用不当容易导致更多的暴力抗法。

2转变执法理念，创新城管工作思路

受传统的权力崇拜观念和计划经济体制的影响，政府部门习惯以强力姿态对待相对人，更多的强调管理和服从，缺乏人权保障意识。随着市场经济和法治目标的确立，行政管理逐渐向行政执法转变，城市管理向城管执法转变。“管理”强调的是服从，“执法”强调的是依法办事，执法者和相对人都要遵守法律规定。法律的强制性不仅是针对相对人的，在权力制约理念下，更强调对执法者的规范和约束。城管执法的目标是为了使城市的运行更为流畅，使城市生活更加和谐。因此，执法者要树立“人性化”执法观念，坚持以人为本，不论是城市中的常住市民，还是流动民众，都应当给予其更多的包容、关心、服务，充分尊重其人格，切实维护其权利，实现公正执法与执法效果的统一。在“人性化”执法理念下，执法者要创新城管工作思路，广泛开展群众性创建活动，要求市民不但自觉遵守城管法规，更要以主人翁姿态参与城市的管理，共同创造整洁、有序的城市环境，在执法中要坚持实事求是的原则，努力作到管理和服务到位，处罚适度，促进社会和谐。比如，淄博市近年来大力宣传城市管理的法律法规，及时反映城管工作的动态和要求，引导市民参与、支持城市管理，增强了大家遵规守法的自觉性，营造良好的社会舆论氛围，使群众能够充分理解城管执法行为，自觉配合执法，避免了许多执法冲突。

3加强城管执法的数字化及长效管理机制建设，形成严密的执法体系

根据淄博市的实际经验，建立“部件管理、事件管理紧密结合，指挥、监督相互衔接”的运行机制，整合电子政务、应急联动等网络资源，完善主动发现、及时解决、定量分析、综合评价的功能。充分发挥数字化城管执法系统在现代城市管理中的技术支撑作用，构建精确、敏捷、高效，全时段监控、全方位监督的行政执法管理新模式。同时，努力构建由中心城区、各区县、乡镇、社区共同组成的严密执法体系。中心城区要以市容环境整治办公室为依托，做好中心城区长效管理的组织、协调、监督、检查工作，牵头做好治脏、治乱工作。各试县政府应分别对辖区市容市貌管理负总责，各街道办事处、镇政府在区县政府统一领导下，负责各类市场的建设和管理，负责辖区范围内的背街小巷、社区及镇容、村容管理。尤其要充分发挥街道和社区在城管执法中的作用，强化社区建设和管理，增强街道、居委会的功能和责任，完善城市基层管理制度，以充分发挥各级组织的积极性，共同搞好城市的建设和管理。

4加强法制教育培训和法制监督并举，不断提高执法水平

要按照高效、精简、为民的原则来推动城管执法机关的改革与完善。录用城市管理行政执法人员，应当严格标准，择优录用，让那些政治素质好、懂法律和专业技术的人进人执法伍队，把那些不合格的人员清理出去。对于现有的执法队伍，要加强法制教育培训。淄博市近年来在城管执法人员中积极开展法制宣传、学习活动和法律法规知识学习竞赛，使城管执法人员的法律素质、协调能力和现场执法水平都获得了较大提高。

要明确城管执法机构对外承担的法定职责，做到职责分明、责任到人，并统一进行监督和考核，以真正实现权力与责任的统一。实施城管工作信息公开化，充分发挥人大监督和新闻媒体监督的作用，推进政务公开、信息公开，建立健全城管执法举报、控告、申诉受理制度，认真听取广大市民群众的申诉意见，及时发现、纠正队伍管理中存在的问题，及时解决市民群众反映的热点、难点问题。淄博市近年来健全完善了执法问责机制，对现场执法不作为、乱作为、不规范、不文明等行为进行严肃处理，对于发生违法执法事件的个人和部门，实行年终评优一票否决，有效的促进了城管执法水平的提高。

5形成合理的监督机制和执法程序

要实现城市管理的法治化，必须加强严格执法和依法行政。在城市管理行政执法工作中，建议各相关部门整体联动、积极配合。特别是加强城市管理行政执法部门的自身建设，要在完善内部管理、规范运行程序以及提高执法人员职业素养等方面下功夫。 

在运行程序方面，应当健全与执法工作程序相关的制度，使城市管理行政执法工作严格依照法律规定的程序予以开展，切实加强执法工作程序的规范性，保障行政执法行为本身的合法性和合理性，维护行政相对人的合法权益。

根据我国的基本国情，建立监督协调机制。城管执法涉及城市规划、市容环卫、工商、市政管理等多个部门，并且存在内部管理体制不顺等问题。要搞好执法监督工作，解决部门职能交叉、条块分割、职责不清、协调不力的问题，必须建立监督协调机制，加强上下之间、部门之间的信息交流和协调配合，及时发现和纠正执法中出现的问题。内部监督是城管执法监督中最直接、最主要、最经常的监督形式。需要建立健全执法监督体系，强化监督措施，改进监督手段，确保各项监督机制和监督制度落到实处，以取得良好的监督效果。

6科学规范摊贩的行为 

摊贩摆摊是我国城管执法的主要管理对象，也是管理的难点。一方面，摆摊的摊贩一般是生活在最底层的人们，他们摆摊是为了生计所需；另一方面，摊贩摆摊严重影响了城市交通秩序，不利于社会主义和谐社会的构建。要建设和谐社会的城管执法，必须针对城市弱势群体的特点和要求，保护他们的基本权益，可以设立固定的城市摆摊点，同时也可以对摆摊时间加以限制，保障城市秩序的正常运行。同时，还要规范摆摊行为，实行便捷的登记制度、持证摆摊和责任监督、区段管理、时段划分等制度，既保护了弱势群体的利益，也维护了城市的文明形象，方便城管进行统一管理。

7借鉴国外先进经验 

我国在城市管理过程中还存在很多不足，管理模式比较单一。可以借鉴国外先进的管理经验，如法国的依法管理与便捷服务相结合、泰国的人性化管理、韩国的分区治理等，动员全社会的力量。让每—个城市居民都参与到城市的管理过程中来，共同维护城市的安定和谐。同时可以设立投诉电话，方便市民对城管违规执法的行为进行举报，可以对不文明执法行为进行有效监督。

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