城管执法难问题研究(一)

城管执法难问题研究

[摘 要]城市管理和执法工作是一门值得探讨的科学，并且具有广泛、复杂、服务和强制等特点。对于中国来说，城管队伍由于设立的时间不长，尽管执法人员的工作热情空前高涨，但在执法体制不够健全、群众认知度不充分，并且没有任何经验借鉴等种种情况之下，城管执法人员在行政执法过程中会出现各种各样的问题。其中“城管局和摊贩发生冲突”的情况，已足够引起我们的高度重视，并进行深层次的思考。其根本原因是城管在维护城市社会治安的职责方面与摊贩的生存保障之间存在着矛盾。本文通过对城管执法的难点入手，分析了城管执法难的原因，借鉴国外政府对摊贩的管理方式和模式，提出了对我国城管执法的一些建议。

[关键词]：城管  执法难  根源  路径

随着社会建设步伐的加快，城管执法成为了社会极具争议的问题。而提及城管，人们首先想到的就是他们的暴力执法，与小商贩纠缠、游斗的缠绵，这一直以来都被广大市民所愤恨。久而久之，城管就获得了一个声名狼藉的殊荣，人们对城管是欲除之而后快。其实城管造成如今这个局面是由一系列的原因造成的，比如说它的内部人员没有一个系统的编制，管理混乱，在行使执法权的时候缺乏法律依据，城管的组织缺乏法律定位。为维护社会的稳定，城市的市容市貌，城管引起了不该发生的暴力事件，使得其陷入尴尬的境地，而由于城管执法的对象大多是社会的弱势群体，因此一旦发生暴力事件，城管的执法行为就会被厌恶，而显然地，我们需要的是和谐的综合执法。

一、绪论

1研究意义

笔者研究城管执法有着深刻的社会意义，城管执法是城市良好发展的必要条件，涉及社会生活和生产的各个层面，与每一公民的权利和义务都有着直接且紧密的联系。随着我国经济发展和城市化进程加速，外来人口大量涌入城市，使得城市管理面临的问题越来越多，为解决城市管理领域长期存在的职能交叉、多头执法、执法扰民、管理缺位及维护城市和谐发展等问题，国务院从1997年开始在城市管理领域推行相对集中行政处罚试点工作，2002年起又推行综合行政执法试点工作。在此基础上各地陆续成立了城市管理综合执法局，简称城管执法局。而城管部门的成立在一定意义发挥了自己的作用，对改善市容市貌，维护老百姓的权益，维护政府权威都能起到积极的作用，对于构建和谐社会、提升城市形象有着非常重要的作用和意义。但是它作为直接面向老百姓的基层政府管理人员，其行为方式将直接影响民众对政府管理体制的信任和评价，而现阶段我国城市管理中愈演愈烈的暴力执法行为，不仅损害政府形象，而且严重威胁了社会稳定，为群体性突发事件的发生埋下了隐患，使城管执法面临着失效的困境。

2文献综述

行政执法在我国的行政法治建设中有着非常重要的地位。近年来，随着我国城管执法工作的全面推行和快速发展，探讨和研究城管执法问题的书籍、论文等研究成果也逐渐丰富起来。例如，谢罗群的《城管物业化》，应松年、袁曙宏的《走向法治政府》，金国坤的《依法行政环境研究》等书籍，还有中国法学会行政法学研究会编著的《行政管理体制改革的法律问题》论文集，以及《法学家》、《城市管理与科技》、《法制与社会》、《城市管理》等期刊和相关调查报告，有关城管执法方面的研究论文更是多达百篇。此外，国家颁布的相关的法律法规和地方政府公布的地方性法规也都为城管执法问题的理论研究提供了法律资料。

二、城管执法中的难点问题

“城管”是城市管理部门的简称，是为了解决人口快速增长，特别是流动人口数量猛增带来的诸多城市管理难题，依据国家法律规定而形成的一个管理机构。由于在执法过程中缺乏规范的管理体系以及合理的执法模式，同时也缺乏相对应的法律法规，因此城管在执法过程中面临着诸多问题。

1 法律法规不完善，执法程序缺失

由于城管执法的依据仅仅是分散各地的有关法律法规和规章。例如，根据淄博市城管执法局职责范围第三条规定：城管行使城市园林的绿化和管理职权。类似这样的处罚规定的处罚往往是纷繁复杂，在存在的一些法律规定之间也存在冲突和矛盾。同样的违法行为，可按照多种规定予以处罚，不同的法律法规对同一违法行为的处罚种类和幅度存在很大的差别，导致执法人员因适用不同的法律法规而造成的结果十分悬殊。换句话说，执法部门在进行行政执法时所采用的仍然是一个“大杂烩”的法律，这些问题并没有因为权利的相对集中而得到解决，现在更是迫切的需要通过相关的立法对法律处罚进行统一。

从程序上看，我国行政执法中长期存在“重实体、轻程序”问题，程序意识不强、不按程序办事的现象比较突出。这种现象在城管执法中表现得比较突出，比如说某些城管执法时不表明其身份，也不告知对其处罚的事由、原因和依据，扣押物品时不出示单据，不告知行政相对人的申辨权利和救济渠道，不提供所需信息资料和陈述申辩机会，不遵守时效和顺序方面的要求，等等。在立法上，城管执法没有统一的程序要求。淄博市城管根据自身情况制定了一些工作程序方面的规定，但其内容简单粗疏，性质上属于内部规定，不具有法律效力，并没有完全起到有效约束执法权的作用。

城管执法是行政执法的具体形式之一，必须严格依照法律规定，在事实清楚、证据确凿的基础上，做出有关的行政决定并依照法定程序予以执行。如果违法执法或执法不当，就应当承担相应的法律责任。比如，承认错误，赔礼道歉；撤消违法决定；纠正不当行为；返还财产；恢复原状；行政赔偿等。但是，目前的立法中直接对城管执法人员的法律责任予以明确规定的法律法规几乎没有，城管执法的职权与职责脱节、执法责任界限不清、执法责任难以认定，责任追究难以实现。

从监督和制约的角度来看，城管执法队伍内部虽有考核评价机制，但由于制度设计时没有将职责落实到具体个人身上，往往导致责任追究不了了之。外部的监督评价机制中，行政相对人缺乏申明自身权益的专门途径，利益诉求渠道不畅通，同样使得执法人员缺少必要的监督、制约。淄博市在《淄博市城市管理相对集中行政处罚权工作方案》中指出，要建立健全对行政执法的监督制度，对集中行使行政处罚权的机关实行行政执法责任制和评议考核制，但在实际的制度建设和执行中没有完全有效地发挥作用。

2暴力执法和暴力抗法时有发生

伴随着城市化的进程，群众对城市管理和建设的要求越来越高，特别是随着我国改革开放的深人和城市化的到来，失业人员、城郊失地农民和其他弱势群体成为摊贩经营的主体，使街头摊贩管理成为城市治理的一个难题。面对这些弱势群体，部分城管仅仅把自己定位为管理者，惯于从自身执法者的立场思考问题，很自然而然地将这些弱势群体作了对立面，姿态强势而明显，劝解和疏导力度不足。一些被管理者也不能正确处理个人利益、局部利益与城市整体利益的关系，法制观念淡薄，对生存现状有种种不满。当他们被处罚时，往住采取过激行动，发生暴力抗法事件，成为城市管理中的突出问题。淄博市近年来城市发展速度很快，城市规模不断扩大，尤其是周边失地农民和流动人口逐年增多，摊贩管理难度越来越大，也时常有执法中的暴力冲突出现。

3 权限界定不够清晰、部门协调配合难度大

由于城市管理工作面大量广、情况复杂，在诸多领域城管部门与其他职能机关仍然存在着职能交叉、重叠或者职责不清的情况。工商、城管、卫生、公安、环保等部门按照有关法律、法规对城市管理都负有一定的管理责任，执法活动需要这些部门密切配合。但是，这些部门由于没了处罚权，缺乏日常管理和执法配合的积极性，往往导致处罚不力。也有的行政处罚以是否经过许可为前提，有许可权或管理权的没有处罚权，无法进行有效管理；有处罚权的城管部门又不懂行业规矩和专业知识，不能独立执法。

淄博市城管依据《山东省人民政府关于在淄博市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》享有八项职权，涉及市容环境、城市规划、园林管理、市政管理、环境保护、工商管理、公安交通管理方面，多数都需要其他部门配合，但在这个文件中对于如何协调配合并没有作出明确规定，只能是具体问题具体处理，协调不了的就由上级政府出面解决，这样往往导致效率偏低，不能及时作出处罚。

4 执法人员素质有待提高

我国的城管执法人员与一般的公安民警有着本质的区别，他们不是通过正常人才选拔进去的，大部分城管都是招的一些身强力壮的社会青年，他们没有受过良好的教育，素质低下，在执法过程中，以权谋私，为了自己的私利，肆意欺压百姓，不但起不到城管应有的作用，而且还不利于社会的安定和谐，对公民权利造成侵害，而且有损国家机关的形象和威信。从笔者的调查情况看，淄博市城管执法人员也部分存在以上问题，比如现场执法不作为、乱作为、不规范、不文明等情况，相关部门也都做出了严肃处理。

5 城市管理与市民利益冲突 

城管的主要任务是维护城市的安定和谐，保障市民的合法权益，但是我国现阶段城管执法过程与市民的利益特别是底层贫困人们的利益发生了冲突。那些生活在城市最底层的人们，为了维持生计，每天起早贪黑摆摊，却还要时刻躲着城管，与我国社会主义和谐社会构建的要求是完全不相符的。

三、国外政府城管部门对摊贩管理的借鉴

一览国外政府的城管部门对摊贩的管理，基本上采取了以下管理理念、管理原则和管理方法。

1登记准则与放任自由相结合的管理理念