论城管执法的困境与出路(二)

   （二）理顺体制、强化管理，努力打造高素质的城管执法新队伍。立法是基础，但“徒法不足以自行” 再好的法律，如果没有一个高效的管理体制、一支高素质的执法队伍，具体执法效果也不会好到哪里去。我国当前较多的城管执法冲突大多与执法队伍的法律水平和业务素质有一定关系。所以当前当务之急，要尽快理顺体制、强化管理，为了适应现代城市的管理需求，努力打造一支高素质的城管执法队伍。为此国务院应尽快明确城管执法队伍的主管部门，保障市县开展工作的政策、经费和人员到位，全面加强对城管执法部门的组织领导。地级市成立城市管理委员会，由市政府主要领导任主任，城市管理相关职能部门和城管综合执法部门为成员单位，城市管理委员会办公室设在城管执法局，由分管城建的副市长任办公室主任，城管局长任常务副主任，从而理顺现有城管执法管理体制，以便形成齐心协力、运转高效的大城管格局。

    就提高执法队伍的素质而言必须从以下几个方面做起。首先要切实把好进口关。对城管执法队伍而言，进口关把好了是关键。有些地方因为相对集中行政处罚权后，原有的相关执法部门需要撤消，各个单位为了甩包袱，不管符不符合要求都要求新的城管执法部门接纳，而有的领导为了解决冲突也一味要求城管执法单位接纳，这样必然导致很多文化水平低，素质不高，很难胜任执法工作的人员充斥了进来。所以建议，城管执法人员必须统一公开考试，由省、市法制部门统一组织，公开选拔，这样才能保证选出高素质的城管执法人员。其次要严格培训。只是招寻进来还不行，还必须严把培训关。培训既包括体能关，但更重要的要熟悉并掌握城管执法的内容、项目、程序、执法手段、执法责任、执法文书的制作等，全部学习结束，专门组织执法资格考试，考试合格获得执法资格证才能进行城管执法。三是强化考核、细化责任。对于已经上岗的执法人员必须严格要求，强化责任，把平时考核和年终考核相结合，对于考核不合格或在执法过程中有法律不依、有令不行的坚决进行末位淘汰。

    （三）扩大宣传、转变观念，努力达到管理与服务并存的新格局。城管执法不是少数人的事情，而是牵动数百万城市公民居住环境、涉及到数量众多的小商小贩谋生的大事。所以，城管执法人员要认识到城管执法不仅是执法，还有广泛地宣传，通过宣传，让大家认识到城管执法的目的和意义，让大家理解城管执法，配合并支持城管执法并通过城管执法人员的文明执法获得大家的信任。除此之外，我们的城管执法还要明白，执法不仅仅是强制，更不仅仅是处罚，还包括教育、指导和奖励。虽然对于那些屡禁不止，屡劝不止，明知故犯的违法者必要的处罚和强制是有应该的，但对那些长期失业、生活无着摆摊又找不到地方的人，我们应该帮助他们找到正确的摆摊位置或协调相关部门划出正确的摆摊位置；对那些偶尔乱停乱放的同志，我们要对其劝告、教育、宣传，使其自己改变这种不正确的做法而不需要对其处罚；而且即使对那些的确需要处罚的人，作为城管执法人员一定规范执法，既要把违法事实和理由说清楚，也要把违反的法律条款对其明确说明并知救济的方式，还要在执法过程中程序正确，语言文明，只有这样，才能获得当事人更大程序的认同并积极配合。近几年，很多地方城管执法部门在尝试柔性执法方法，据说效果很多，这不能不说是一种值得推广的经验。⑦

   （四）加强协作、相互配合，努力实现统一城管的新理念。城管执法面广、任务重、项目多、冲突多，稍有不甚，可能会产生很多矛盾，局部地区可能会产生群体性事件。当前安徽省集中的只是相关部门的处罚权，其他的诸如检查权、检验权还有一些违法案件的认定权还在各自单位，这就给城管执法带来很多难度，也要求城管执法在进行执法时必须获得其他单位的配合，为此，需要建立以下相关制度，以期实现统一城管的概念。

    一是公安人员派驻制度。虽然在具体的综合执法中，应该采取各种手段尽量少地减少执法双方的冲突和矛盾，但有时对一些明知故犯，屡次违法，给予法律上必要的处罚是应当的，只要这样才能维护法律的尊严，树立法律的权威。可是在具体的对违法处罚的过程中，有些违法者对执法者的正常执法进行阻挠或冲撞，甚至在一些案件中危害了执法人员的人身安全。这样既影响了法律的正常程序，也影响了法律的权威，甚至树立起了不好的榜样作用，所以对这些故意抗法甚至暴力抗法的人给予一定的治安处罚是必要的。可是，城管综合执法本身无法对抗法者进行治安处罚，如果发生问题，再来寻求公安的支持，从时间和权威上来说要大大折扣，所以，建议各地在进行城管综合执法改革时能同时把公安人员派驻制度固定下来。其具体做法就是由公安局派驻两名公安警察到城管执法局现场办公，以打击城管综合执法过程中的故意抗法或暴力抗法者。据笔者所知，就现在已经进行城管综合执法改革的地方大多采取了这一制度，现实中效果也取得了较好的效果。⑧

    二是案件通报和移送制度。虽然城管综合执法减少了执法部门之间的冲突和交叉，但现实中仍然有大量的需要不同部门相互配合和相互支持的工作，如建设部门在行政许可的过程中发现有违法建设的现象，就应急时通报给城管综合执法部门，当然反过来，比如城管综合部门发现有车主违章把车辆停在快车道上也应尽快通报给交警，让其来处理，只要这样才能形成信息共享，资源共用，互通有无，综合管理的城市管理格局。为此非常有必要建立案件通报和移送机制，当然这里所说的制度不只是一种倡导，而应该制度化，即在行政管理体制改革时把这一种制度明确并具体规定违反的责任，如果在现实工作中，有部门应该通报案情或移送案件没有通报或移送，则要承担一定行政纪律责任，必然时给予一定的行政处分。只要这样，才能把相互配合，相互协作制度化，经常化，从而更好地促进城市的发展。

    三是检验检查配合机制。事实上，在现实的执法过程中，有一些违法案件不是单靠城管执法部门就能定性的，需要从技术上进行检验或检测才可以，比如对违反环保法乱排乱放造成噪声污染的，就需要动用专业的检测设备才能认定，而这种检测从技术上来说只能环保部门才具备，但违法的处罚部门经过集中后由城管执法部门来进行，这样就必然要求环保部分对这一块处罚给予检测上的配合。当然，笔者所提出的检验检测配合机制也仅仅是理论上的提倡，而是需要在城管综合执法改革过程中进行明确，从制度上来规范不同部门之间的检验检测配合机制。为此必须具体规定在接到城管综合执法部门提出的检验检测的要求后，必须在一定的工作日内给予答复，对于一些时效性要求较高必须在规定的时间给予答复，同时设置相应的行政后果。当然，就现有的行政管理体制来说这应该是一个基本的要求，只不过对于新的城管执法而言，其相互配合意义更大。

    总之， 城管综合执法虽然在现实中争议很大，但并不代表作为一种制度设计，其改革方向有什么问题。整体而言，作为一种城市管理体制改革的方向不需怀疑，之所以在现实中产生如此众多的争议，一方面是我国城市化进程过快，城市管理要求越来越高，与我国现有城市管理的立法、人员素质、观念、执法手段等存在一定的距离；另一方面，面对如此复杂的城市管理局面，原来较多部门分别管理都很难管好的情况，现在全部交给城管一家来解决，难度可想而知；第三，之所以出现这种情况也还与我国其他相关领域比如社会保障、城市规划、市民法律意识等都还没有跟上的情况下，短时间内想要实现城市管理的太高要求也是不现实的。当然，面对这些矛盾和困境，我们无法回避，也无法退缩，只有正视困难，理性分析产生的各种原因，哪些是外部的，那些是内部的，哪些需要慢慢解决的，哪些很快能解决的，只要这样，才能使城市管理综合执法这一新生的事物更加规范、更加文明、更具公信力，更能获得市民的认可和支持。也只有这样，才能形成一个更加文明、整洁、有序的城市环境。

参考文献

[1]马怀德主编：《行政诉讼法原理》，法律出版社2003年4月版。

[2]薛刚凌主编：《全面推进依法行政实施纲要辑导读本》，人民出版社2004年5月版。

[3]关保英：《执法与处罚的行政权重构》，法律出版社2004年版。

[4]韩向飞：《城市管理综合执法权力配置研究》，中国政法大学2007年硕士学位论文。

[5]吴军飞：《我国城市管理综合执法问题探讨》，《成都大学学报》2006年第五期。

[6]张玉磊：《我国城管执法的现实困境与对策》，载于2007年《山东行政学院经济管理干部学院学报》第3期。

[7]刘健：《论我国城市化建设进程中的暴力抗法问题》，中央民族大学2007年研究生学位论文。

[8]李国旗、尤月成：《我国综合执法的实践困境与出路》，载于2008年《山西省政法管理干部学院学报》第21卷。

[9]张长宝：《我国城市管理行政执法现状及对策分析》，吉林大学2005年硕士学位论文。

[10]金国坤编著：《行政处罚法通论》，经济出版社1996年版。

              

张玉磊：《我国城管执法的现实困境与对策》，载于2007年《山东行政学院经济管理干部学院学报》第3期。

韩向飞：《城市管理综合执法权力配置研究》，中国政法大学2007年硕士学位论文，第3页

关保英：《执法与处罚的行政权重构》，法律出版社2004年3月第一版，第19页。

关保英：《执法与处罚的行政权重构》，法律出版社2004年3月第一版，第218页。

李国旗、尤月成：《我国综合行政执法的实践困境与出路》，载于《山西省政法管理干部学院学报》2008年第21卷。

韩向飞：《城市管理综合执法权力配置研究》，中国政法大学2007年硕士学位论文，第43页。

刘健：《论我国城市化建设进程中的暴力抗法问题》，中央民族大学2007年研究生学位论文。第3页。

刘健：《论我国城市化建设进程中的暴力抗法问题》，中央民族大学2007年研究生学位论文。第3页。