论人民调解制度(一)

论人民调解制度

[摘 要]：随着《生活广角》、《第三调解室》等栏目的火热播出，人们对“人民调解”一词已不再陌生。人民调解员通过对当事人以说服、疏导等方法，促使双方当事人在平等协商的基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷。这种通过人民调解制度来解决民间纠纷的形式也越来越为广大人民群众所接受。人民调解作为社会活动中的一项重要制度，其落实也大大抑制了社会矛盾的扩大，无形中促进了社会的和谐与稳定，为人民法院处理民间纠纷减轻了负担。我国自《人民调解法》颁布实施以后，人民调解所处的社会环境有了明显的改善，然而两年多来在具体实施《人民调解法》的过程中所遇到的问题以及所总结的经验还有待进一步交流研究。

[关键词]： 人民调解 起源 存在的问题 完善建议  

人民调解制度的起源

“和气生财”、“化干戈为玉帛”、“内睦者家道昌，外睦者人事济”等名言在我国已流传千古。“以和为贵”的良好风俗早已在历史的传承下逐渐渗透到中华民族的骨髓中。我国的民间调解自西周时期就有记载，当时社会就专门设有“调人”一职，专门负责调解民众之间的争端。《周礼.地官.调人》有记载：“调人掌司万民之难而谐和之。”到了秦汉时期以及之后的唐代时期也都有民间调解这一机制，老百姓发生纠纷要先经过坊正、村正、里正进行调解，在调解不成的情况下才可以到官府县衙去告。明太祖朱元璋所设的申明亭在《大明律集解附例》中有这样的记载：“凡民间应有词状，许耆老里长准受于本亭剖理。”意思就是说调解民间纠纷可以到申明亭来，由耆老、里长主持调解。到了清代，清明的最低一级地方政府只到县，但县以下的乡村，还设有保甲制度，负责催办钱粮、缉捕盗贼、调解民间纠纷等。保甲制度在维护封建国家的统治秩序方面发挥着独特而重要的作用。[ 曾宪义主编，《中国法制史》，中国人民大学出版社，2009版。]清代的调解制度对我国现行调解制度的完善起到了一定的推动作用。

人民调解制度之所以能够沿用至今，是因为其中凝结了无数先辈们的智慧，随着社会发展与人们法律意识的提高，“人民调解”这一制度也在不断地进行改革。1989年国务院颁布《人民调解组织条例》；1990年司法部颁布《民间纠纷处理办法》；2002年司法部、最高人民法院以及中共中央办公厅、国务院办公厅相继颁布《人民调解工作若干规定》、《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》和《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》；2007年最高人民法院、司法部共同颁布《关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》；2009年最高人民法院颁布《建立建全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》。

我国现行的《人民调解法》是在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议于2010年8月28日通过的，自2011年1月1日起施行的。《人民调解法》之所以能够顺利出台，一方面反映了党中央对该项工作的重视，另一方面也说明了做好人民调解工作在为构建我国社会主义和谐社会中所起的作用是不可忽视的。然而我国的人民调解制度在实际落实过程中还存有一些问题，有待进一步完善，下面我将就此浅谈几点拙见。

人民调解制度存在的问题与完善建议

人民调解活动有待规范化

俗话说“没有规矩不成方圆”，将这个道理运用到人民调解领域中也是大有作用的。我国能够以立法的形式对人民调解的性质、任务、人民调解组织、调解程序、经费保障、调解协议效力等做出规定，已是我国立法上的一大进步。近两年，我国《人民调解法》在实际运行中已产生了较大的影响力，但是在公信力方面还待提高，如何提高人民调解制度的公信力，还要从规范人民调解活动下手。在诉讼领域中有一句俗话是这么说的“没有程序的公正就很难做到实体公正”。那么我们在运行《人民调解法》的时候是否可适当参照这一点，虽然说人民调解制度具有较强的灵活性，但“凡事皆有度，过犹不及”，笔者认为在对调解方案的达成方面可以灵活变通，巧妙地运用调解技巧以达到折中各方意见的效果。但是对于程序的审查方面则不可过于随意，例如很多家庭矛盾并不是一两天产生的，其中会涉及很多因素，家庭成员之间的关系可能也会发生变化，像夫妻二人离婚这一情况。北京郊区的某户人家就发生过这样一则案件：涉案院落中有老北房五间及东房三间，都是张某的父亲建设的，张某的父亲有两子一女，张某是其次子，张某的父亲去世后，张某与其妻子李某在涉案院落中建造了南房五间及西房两间，几年后张某与李某离婚并在离婚协议上约定南房五间归女方李某所有，此后李某一直在该南房五间中居住。五年后涉案院落涉及拆迁，因拆迁利益较大，张某的妹妹及哥哥均要求继承父亲遗留下的房屋，因与张某协商不定而产生纠纷，故而向本村的人民调解委员会申请给做做调解工作，该村人民调解委员会接手了这个案子，经过几番周旋终于做通张某及其兄妹的工作，三人在人民调解委员会的组织下达成了一份调解协议，约定：涉案北房五间归哥哥所有，东房三间归妹妹所有，西房两间及南房五间归张某所有。虽然在这个案件中各方最终成功地达成了一致的调解协议，但是此协议是存在瑕疵的。张某的前妻李某在得知消息后找到张某理论南房五间的权属问题，张某表示同意南房五间归李某所有，但李某还是不放心，即到法院起诉了离婚后财产纠纷要求确认按离婚协议所载南房五间归其所有。在这个案件中，如果人民调解委员会接手这个案件时依工作流程做好程序性的审查，了解一下房屋的居住情况则完全可以避免这种结果的发生。

另外，规范人民调解活动还体现在规范人民调解组织形式，统一人民调解协议书格式，规范统计报送工作，规范人民调解案卷归档，做到一案一卷，及时归档等方面工作。人民调解工作本身需要进一步规范和加强，人民调解委员会要建立建全人民调解工作制度，包括岗位责任制、业务学习和培训、民间纠纷排查、回访、业务登记、统计、考评、表彰和奖励等各项规章制度。[ 谭世贵主编，《中国司法制度》，法律出版，2005年版，第437—440页。]

拓展人民调解工作领域

《人民调解法》被称为具有中国特色和中国传统的法律制度，随着社会主义市场经济的快速发展，许多新的矛盾日益突出，以调解的方式来化解争端更容易被人们所接受，因此拓展人民调解工作领域势在必行。《人民调解法》第18条规定：“基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。”现在很多地方的基层人民法院专门在立案大厅处设有人民调解工作室，对于很多家庭纠纷、相邻关系纠纷、不当得利纠纷等案情简单，法律关系相对清楚的民事案件，在征得当事人同意之后，会先移至人民调解工作室进行调和，如确实调解不成再由人民法院决定是否受理。这种诉前调解的模式既减轻了人民法院的工作量，又取得了很好的社会效果。笔者这为，在政府机关等基层部门设立人民调解工作室的这种模式是可以大力推行的。如设立在交通支队，很多发生交通事故的双方都会涉及民事