城管执法的困境与出路01(二)

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城管执法理念及方式滞后

城管执法的目的是维护城市的秩序、卫生，打击小摊贩、黑车、破坏市容市貌的行为，处罚的对象主要是城市下岗工人、农村到城市谋生的流动人口。面对这些困难群体，不少城管执法人员往往把自己定位为管理者，习惯于从执法者的立场考虑问题，自觉不自觉地将行政相对人当作了对立面。

“管”字当头的执法理念决定了城管执法方式的落后。众所周知，城管执法长期采用“堵”的方式，行为粗暴、态度蛮横、方式单一、随意性大，结果造成游商浮贩、黑车车主等与城管执法人员间冲突不断，双方“敌进我退、敌退我进”，打起游击战争，上演了一幕幕“猫捉老鼠”的游戏。[ http://hua5432.fyfz.cn/art/605313.htm，《城管综合执法、公务警察与服务型政府会》，曾祥华]

城管执法外部环境恶劣

当前我国处在经济建设和城市化进程加速发展的起步阶段，城市管理面临着许多挑战和困难。城市管理中还有一些难点顽症如违章建筑、占道经营、城市三乱、街巷卫生、渣土抛洒久治不愈，反复回潮。客观条件的制约与老百姓需求的巨大反差是当前城管末位的一个重要社会原因。新旧体制转轨期间引发的社会矛盾最容易体现在城管执法的过程中。市容环境差，批评城管执法不到位，而一旦加强了管理，导致矛盾冲突，又责怪城管野蛮执法。执法环境不容乐观。

三、完善城管执法制度的对策建议

理顺城管执法体制

城管问题主要是体制不顺导致的自身的先天不足、权力配置不科学导致的低效以及与相关部门的相互扯皮。城管是改革进程中的产物，我们应当积极寻求建设性的改革方案，切实发挥城管应有的重要作用。应该说，正是城管“地方部队”的特点，为各地的改革和探索留下了广阔的空间，不少地方已经在城管体制方面有了大胆尝试。江苏淮安市的“大城管委”模式、山东德州市和江西宜春市的“大城管局”模式都取得了显著成效。

健全城管行政管理制度体系的对策

随着形势的发展，观念的深化，各类新问题，新矛盾不断涌现，特别是关系到老百姓生活和城市发展的热点难点问题，由一家或两家职能部门来解决常常显得“力不从心”，管理与执法分离后，更需有一个权威的综合协调机构，这个工作机构应重点做好下列工作：研究部署全市性的城市建设和管理工作，制定中长期城市管理规划和阶段性工作重点，强化宏观控制和协调职能，对涉及城市发展、建设和管理中出现的重大问题、热点难点问题或全局性问题提出研究课题，并组织调研；对协调会议作出的决定和会议纪要的落实情况进行督查和通报。有计划地实行联合执法，建立巡查互补机构。

切实提高执法效能。

老百姓不关心你开了多少会，发了多少文件，他们关心的是城市干净亮丽，反映的问题得到解决，说到底就是执法效能高了。一要优化运作机制。要积极借鉴国外城市管理的先进理念，探讨符合本地实际的高效、合理的城管执法运作机制。二要通过组织学习，提高执法队员运用法律知识的能力、驾驭执法现场复杂局势的能力、做群众思想工作尤其是与少数钉子户斗智斗勇的能力、协调政府其他部门形成执法合力的能力。三要增强执法敏感性。通过信访等多种渠道，及时掌握各种信息，超前预测事态发展，积极做好工作，防止矛盾激化。

加强行政执法保障。

健全对行政执法人员的执法保障，加大对暴力抗法行为的打击力度，使城管执法人员能够放心大胆地投入工作，积极主动地提高行政执法活动的效能。　　

提高执法人员素质。

必须高度重视城管执法队伍建设，提高人员素质，树立法大于权，法高于行政的观念，正确处理好严格执法和自由裁量权的关系，坚持合理性原则，正确行使自由裁量权。

录用城市管理行政执行人员要严格标准，公开竞争，择优录用，让那些素质好，懂法律和专业技术的人进入执法伍队中，把那些不合格的人员清理出去，形成良好竞争机制。

加强执法人员的自律。通过教育克服不健康的执法意识，在执法中避免不正之风，为小集体和个人谋私利，对于搞权钱交易，与不法分子勾结，失职渎职，损害公共利益，敲诈勒索，侵害经营者合法利益的人员要认真查处。对典型违法案例要进行通报，公开处理，以严肃城管执法纪律。　

针对城管执法理念及方式的对策建议

强化环境需求与生存需求相统一的理念。一方面要加大管理取缔力度，创造优美的市容环境，提升城市的竞争力；另一方面又要兼顾大多数社会弱势群体的生存需求，允许他们通过规范的摆摊设点，自谋生路。这是为什么要以人为本的根源所在，也是文明执法的依据。　　强化个人利益和公众利益相协调的理念。城市管理中的违章虽然给少数人带来眼前利益，但影响了城区的景观和交通，实质上损害了公众利益。当少数人利益与公众利益发生矛盾时，作为政府执法部门要旗帜鲜明地维护公众利益。　　

强化文明执法与严格执法相结合的理念。在理念上要处理好文明执法与严格执法的辩证统一，前者是形式、手段和过程，后者是结果和目的，两者对立统一，相铺相成。要坚持两手抓两手硬，文明执法，加强沟通协调，积极化解矛盾，让执法对象服气，维护执法者文明形象；通过严格执法，打击取缔影响市容的违规违法行为，体现政府的权威。

目前，在中国的城管执法中，主要手段就是暂扣违法摊贩的财产。随着行政执法理念由管制型、命令型转变为服务型、给付型、指导型，行政执法的方式，也应由单向、强制向多样、互动、民主、参与的柔性执法方式转变；从突击式、运动式管理向制度化、常态型管理转变；从劝说式、驱赶式管理向高违章成本管理转变；从大呼隆、粗放式管理向责任制、精细化、数字化的综合管理转变；从依靠收费、罚款和亭棚摊点经济养管理向财政加大投入保管理转变。[ http://news.xinhuanet.com/legal/2007-03/02/content_5791409_1.htm，《北京马路摊贩生存状况调查》，王殿学、张伟峰]

城管执法外部环境改善

执法宣传的着眼点应放在提高市民素质上，在宣传方式上应打人民战争，以立体式的宣传、喜闻乐见的内容，潜移默化中增强市民的环境意识和从自己做起的责任感。在执法宣传的时机上，应借势发力，开展一些主题集中、声势浩大的专项宣传活动，营造浓厚氛围。在宣传主题上，应提出一个简洁、响亮的口号，如杭州提出“清洁杭州”，深圳提出“深圳是我家，清洁靠大家”，南京提出“环境优先”等。[ 陈华安：《论“顾客导向型”服务城管的软硬实力与结合点》，《海城市管理职业技术学院学报》，2007年第6期，第13页

]

综上所述，城管执法的困境主要有执法依据、体制、执法理念与方式、外部执法环境四个方面。只有完善执法依据、理顺体制、更新执法理念、保障执法环境，加快社会保障及相关配套制度的建设，促进民生，化解矛盾，才能最终解决城管问题，推进社会经济的全面和谐发展。

参考文献

朱应平：《追求行政权能配置最优化的三十年》，《华东政法学院学报》，2008年第5期第121-123页

http://hua5432.fyfz.cn/art/605313.htm，《城管综合执法、公务警察与服务型政府会》，曾祥华

http://news.xinhuanet.com/legal/2007-03/02/content_5791409_1.htm，《北京马路摊贩生存状况调查》，王殿学、张伟峰

陈华安：《论“顾客导向型”服务城管的软硬实力与结合点》，《海城市管理职业技术学院学报》，2007年第6期，第13页

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