城管执法的困境与出路01(一)

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城管执法的困境与出路

[摘要]随着近年来城市化进程的加快和城市规模的扩大，城市管理面临的新情况、新矛盾和新问题日益复杂，难于走出“整治－回潮－再整治－再回潮”的怪圈，城管执法的困境逐步凸现。城管部门作为当前政府管理城市、保障城市正常运转的重要执行者，如何履行好职责，提高依法行政能力值得全社会深思。

[关键词]城管困境出路

城管与摊贩、群众之间的冲突和流血事件时有发生，城管成为千夫所指，甚至还发生了城管被撤销的极端事件；另一方面，城管执法者们对自身的境遇也十分不满。城管执法面临着困境，寻找出路迫在眉睫。

当前城管执法面临的困境

“城管”即“城市管理综合执法”部门。“综合执法”又称“相对集中行政处罚权”，即把原来多个行政执法部门的处罚权集中起来，交给某个专门机构行使，其目的是要解决“十几顶大盖帽管着一顶破草帽”的现象，也就是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题，是我国行政体制改革中的一项重要举措。

城管的出现是改革的需要。从理论上讲，它是为了优化行政权能的配置，提高执法效力和力度而设置的，有其科学性和必要性，但在实践中却出现了很多的问题，屡遭非议，当前城管执法存在着多方面的困境。主要存在以下几个方面的困境：

城管执法与执法对象的生存需求冲突不断

在我国的城镇化浪潮当中，不乏那些文化水平较低、欠缺一定的职业技能的人，只能从事一些诸如摆地摊卖杂货、擦皮鞋、用小推车买早点等技术含量很低的职业，但高质量的城市建设又必然要求环境整洁，秩序井然，而流动的且随意摆放的地摊、早餐车等无疑会给城市环境印象造成极其恶劣的影响。由此，小商贩们谋生的需要与城管执法之间便产生了各种各样的冲突。

行政执法形象不彰，社会评价低

在现实执法中，某些、某地的执法机构暴力执法引发了全社会的不满。被执法者一般处于绝对劣势地位，执法者在执法中粗暴驱赶执法对象或随意收缴查扣罚没执法对象财物带来了极其不良的社会影响，严重影响到了行政执法的形象。

执法人员人生安全受到威胁

执法中碰到“要钱没有，要命有一条”的情况比比皆是，往往使执法人员陷入两难的境地。如果严格执法，必将打破执法对象生存的依靠，引发流血事件，这也已经常见于报端。这样执法人员的安全就受到了威胁。

当前城管执法面临的困境的原因分析

城管执法依据在目前条件下不完善

作为执法依据的相关制度不规范、不科学，执法依据上存在困境。按国务院国发〔２００２〕１７号文件要求，目前在城管范围比较规范又集中行使的行政处罚权主要涉及市政、绿化、规划、市容环境卫生、工商、环保、道路交通、河道等的全部或部分行政处罚权；共涉及几十部法律、法规、规章，几百款罚则，在具体执法工作中，还要顾及地方人大、政府、部门的一些规定，且有些法律、法规、规章不尽完善，操作性差或相互打架，罚则不尽一致，或者只有禁止条款，没有处罚条款，给执法工作带来难度。如对违法建筑，只规定了行政处罚权，行政机关没有强制拆除权，造成大量违法建筑不能得到及时拆除。[ 朱应平：《追求行政权能配置最优化的三十年》，《华东政法学院学报》，2008年第5期第121-123页]

城管行政管理制度体系不健全

行政管理与行政执法的关系界定不清

行政管理与行政执法虽分离实践多年，但在实践中不同程度存在着一些不正确的认识。以行政执法代替行政管理；认为集中了行政处罚权，行政执法变成了处理违法案件的“法院”和判官；以为有了行政执法队伍就可以解决城市管理中存在的所有问题，对行政执法抱有过高的期望，忽视城市管理的主导因素，致使管理部门不管什么都把所有城市管理中出现的问题统统推给行政执法部门。

体制没有理顺

由于城管在国家层面还没有一个独立机构当家做主，只能依靠国务院法制办和中央编办两部门推进。城管的体制不顺、编制不明确，直接影响到经费的来源。城管部门作为国家的行政执法机构，和其他执法机构一样，一定要由财政全额拨款供养，否则，他们的行政执法活动就失去了公正和正义的基础。按照国家相关立法，行政执法实行“收支两条线”，其罚没收入全部上缴、行政支出由财政全额拨付，但由于经济发展水平的差异及领导重视程度的差别，一些地方城管行政执法的经费往往得不到保障，日常工作难以开展，一些地方的城管为了生存，维持正常运作，不惜以费代罚、创收补费、罚没提成等“乱收费、乱罚款”来弥补经费缺口，影响了城管队伍的形象，也失去了群众的信任和支持。

人员编制与素质方面

城市的规模有大小，层级有区别，区域有差异，经济水平有落差，管理任务有轻重，一个城市到底有多少城管执法人员才算科学合理，至今没有一个定论。随着城市管理的发展，城市管理执法人员通常是整合若干队伍并公开招收一批新队员组建而成，成份复杂、素质参差不齐。这既带来了人员管理、队伍建设、工资福利待遇等方面的管理问题，又影响了执法的严肃性。　　

执法保障方面

城管执法的场合是马路执法、一线执法，面对的管理对象主要是困难群体和弱势群体，这类执法的难度可想而知。执法中碰到“要钱没有，要命有一条”的情况往往使执法人员陷入尴尬的境地。社会矛盾的突出，谋生的需要，往往使一些人根本不顾法律、法规的尊严，违法违章现象大量存在，管理与

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