（二）法治行政的建设目标

什么是法治政府？我们认为法治政府是用法律制度进行治理并具备科学民主机制的政府。建设法治政府有几个具体目标，就是守法、透明以及负责任。

1、实行法治行政要建设守法的政府　　守法政府是法治政府的首要目标，行政机关应当执政为民，以合理合法的手段及程序执法，善于运用法律规则处理和解决问题。　　政府守法，要求政府机关及其公务员必须养成尊重法律、崇尚法律的观念和习惯，改变过去那种“把领导人说的话当作‘法’，不赞成领导人说的话叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也跟着改变”[　①邓小平：《邓小平文选》，人民出版社，1983年版，第137页。]①的观念和习惯，把自己的一切权力及其行使权力的行为置于法律的监控之下。　　政府守法，要求政府坚持无法律即无行为和法无明文禁止即公民自由的法治原则。政府机关的权力是人民通过宪法和法律所赋予的，只能在宪法和法律所允许的范围内实施行政管理。而公民做出的法律没有明文规定的行为，政府机关无权干涉。　　政府守法，不仅要求政府应当遵守实体法，而且还要遵守程序法，也就是说政府机关行使权力的过程、步骤和方式必须合法。国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》在我国法制史上第一次明确提出，建设法治政府应当依程序正当、保障行政相对人的程序权利为目标，并要求完善行政程序法制，切实遵守程序法规范。2、实行法治行政要建设透明政府　  法治政府是阳光下的透明政府。政务公开，有利于公众对政府机关进行监督，防止部分公务员暗箱操作；也有利于公众积极参与和配合行政，实现行政的推行；同时还有利于行政决策的科学化和民主化。　　建设透明政府，要求政府机关在制定行政法规、规章和行政规划时，广泛征求公众的意见，充分吸收公众的合理建议，反复论证，公开讨论，妥善协调，通过后予以公布。　　建设透明政府，要求信息公开，“不得瞒报”。事实上，信息公开并不会引起社会的不安定，经过改革开放三十多年的锤炼，我国国民的素质已经有了很大的提高，今天的国人更需要的是信息的对称，将信息引为“私货”，束之高阁，不但不能赢得老百姓的理解和支持，相反只会造成不必要的麻烦。　　建设透明政府，可以理解为政府组织的公开、政府决策的公开和政府管理的公开，但归根到底还是信息的公开。其核心思想是政府掌握的个人与公共信息向社会公开，美国人称为“阳光法”。世界银行在评价政府透明性的作用时，是这样认为的：透明增加了市场信息的有效性和精确性，降低了交易成本，有助于减少腐败，有助于增加公民参与决策的机会，从而提高了决策的民主合法性。古语有云：“正义不但要得以实现，还要以看得见的方式实现”。在未来，建设法治政府就要将信息进一步公开，让权力在阳光下运行。3、实行法治行政要建设责任政府　　所谓责任政府，是指具备“施政为民”的责任行政理念、健全的法律依据、完善的制度支撑、制衡的权力结构，以及配套的对各种不负责任行为的制裁和控制机制，从而实现对全体国民负责的政府。　　建设责任政府，其近期目标要求完善责任政府的立法及模式，健全实体法与程序法，实现公正性与参与性的立法模式；创新对不同主体的责任追究制度，推行引咎辞职制；全面实现阳光政府的运作，进行政务公开以及信息公开；媒体、创新媒体、公民和行政监督制度；以现代管理方式提升政府责任性。　　建设责任政府，其远期规划为优化行政权力制约机制及责任体制；变革对行政权力的财政控制路径；健全与整合政府责任体系；发展政府与公民的良性互动关系；培育新型责任行政文化。

三、粤东地区法治行政建设过程中存在的问题

（一）粤东地区法治行政的现状及分析:

a.在意识方面，部分粤东地区行政机关人员观念与依法行政要求不相适应；

由于“人治重于法治”观念的存在、对依法行政重要性的认识不足和缺乏必要的法律知识学习，当前县乡镇有些领导人员法律意识淡薄，凭主观臆断行事现象时有发生。因法律知识欠缺生疏而出现认定事实不清，搜集证据不足，适用法律不准，违反法定程序等损害群众合法权益而引发行政复议或行政诉讼不断。滞后的依法行政队伍现状已与群众对依法行政的迫切需要极不协调，难以满足现代乡镇依法行政工作、特别是新农村建设的需要。再是行政相对人法律意识不强。他们很少主动去接近法律、接受法律，其法律意识大多是消极被动的了解，缺乏切身体会。因此，强化依法行政意识、提高依法行政水平已迫在眉睫。

b.地方风俗习惯影响依法行政；

基层贫穷的粤东地区，尤其是落后地方的农村，存在很多的风俗习惯，而有些风俗习惯，恰恰是和我们现行的法律法规相悖而行的。而要依法办事，又往往在农村遇到重重障碍，无法“依法办事”。否则，面对的是群众的反对、“公愤”。类似的情况在农村比比皆是，在客观上造成乡镇依法行政的困难。  

c.执法条件落后、执法人员素质不高；

从县乡政府的行政执法干部在办理各类行政事务过程中，可以明显的看出，凭老经验、老习惯等与依法行政不相适应的“人治重于法治”的执政理念有待进一步转变；甚至极个别县乡政府和部门领导认为自己没有相应的依法行政职能。

政府机构工作人员的民主法制素质和参与管理的意识和能力还需要进一步增强。有部分县乡政府和部门领导现在还未能正确理解依法行政工作内涵，认为涉及到法的，就是政法综合治理工作，从而忽视了依法行政工作是贯穿于整个行政管理过程中的一项重要工作，忽视了坚持依法行政。虽然依法行政工作也纳入年度工作考核，但其在业绩考核中所占份量极少，特别是该项工作与其他经济工作相比所能显现的成效慢，尚不足以引起各级领导的高度重视，绝大多数粤东地区政府没有专职人员从事该项工作，导致依法行政工作严重缺位。

d.镇政府“红头文件”违背现行法律法规；

粤东地区一些政府制定的规范性文件，有很大一部分在内容上是与老百姓的日常生活和切身利益息息相关的，但是一些乡镇往往为了解决某一时期的突出问题或急于推进某一个方面的工作而拍脑袋出台一些举措，最后往往是“文件出台之日，也是废止之时”。如某镇在 “三个代表”重要思想学习活动中，就曾经出台过一个政策，鼓励镇干部带头外出经商（停薪不停职的），这明显与《公务员暂行条例》中规定的“国家公务员不得从事经营性活动”相违背，造成百姓对干部法律素质、法律知识的怀疑，进而对乡镇人员执法素质的怀疑。这也为乡镇依法行政增加了难度。

e.现行法律法规存在“依法打架” 现象；

我国的立法体制应该是“一元制”的，从法理上讲，不会存在法律之间的打架现象，但是由于我国规定了不同层级的立法制度，加上立法者本身法律素质的欠缺，在现实中还是经常会发生现行有效法律体系中同层级或上下层级之间法律法规的“打架现象”。如曾在网络上争论一时的武汉中院“女法官免职”案，直接导火线就是由于武汉市的地方法规与《消费者权益保护法》相违反。

（二）粤东地区法治行政建设过程中存在问题及分析

a.依法行政体制和现行行政管理体制与政府职能转变尚未形成全方位对接；

行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不适应，依法行政面临诸多体制性障碍。依法行政体制不严，与现行行政管理体制和政府职能的转变尚未形成全方位的对接，依法行政与经济建设和社会发展之间的关系不够清晰；依法行政工作讲起来重要，但在行政管理实践中却往往不容易落实到位。   

b.对行政决策的合法性、民主性和科学性重视不够；

行政决策程序和机制不够完善。因行政决策的合法性、民主性和科学性不够，导致决策失误给经济建设与社会发展带来巨大损失。在行政决策过程中，程度不等地存在着越权决策，决策程序公开性与透明度不够，借助行政决策设租、寻租，专家参与机制不够健全，公众参与不够广泛，行政决策责任追究机制乏力等各种问题。 

c. 行政立法执行中存在部门利益倾向，须公开透明度与公众参与率，缺乏充分的专家论证；

粤东地区一些行政主管部门考虑问题不从公共利益出发，规划立法项目选题时，往往看重部门利益，，因而导致大量立法本身是单方面立法，为部门化倾向的出现提供了基础；当前立法透明度还不够，公众参与渠道比较有限，公众参与的程度比较低的情况下，作为资源分配优势的行政主管部门和强势利益代表方在参与立法和意见表达方面占据优势，其话语权比基层群体和社会公众要重，对立法的影响更强，导致相对弱势利益方意见容易受到压制，使受到影响的各方利益在立法过程中没有得到充分的反映。机构设置上，一些部门行政管理职能交叉，行政管理职责界定不清楚，导致部门之间立法争权、以法谋利。

d.执法不严、违法不究，执法牟利现象普遍存在；

有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，人民群众反映比较强烈。在行政管理实践中，由于各种主观与客观原因，在一些地方与部门一定程度地存在着违背法制统一原则、政令不够畅通的问题，诸如下位法与上位法相抵触，同一位阶的法律规范之间的冲突，新法与旧法之间的冲突等；在行政执法过程中，存在着有令不行、有禁不止的政令不畅问题。 

e.政府解决纠纷机制不够完善，信访、调解、裁决、复议等纠纷解决方式之间缺乏衔接和结合，制约政府化解纠纷功能全面发挥；

在依法治国的实践中,我国已经建立起一套解决行政纠纷的机制,包括诉讼程序和非诉讼程序。这些纠纷解决机制在化解行政主体与行政相对人之间矛盾方面发挥了重要的作用,但由于他们相互之间衔接和协调不够,缺乏统筹安排和整体设计,使得这样的纠纷解决机制已经无法满足现实需求，也制约了政府化解纠纷功能的全面发挥。

f.监督机制不完善，导致行政权力滥用，侵犯人民群众权益和影响政府形象。

对行政行为的监督制约机制不够健全，一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的制止或者纠正，行政相对人的合法权益受到损害得不到及时救济。因行政权制约、监督机制不够完善，导致行政权力在行政决策、行政立法与制定规范性文件、行政执法、行政司法等在各种行政法制实践中都相当程度地遭到滥用，行政权发生变异，严重损害法律权威与政府形象。 

四、粤东地区行政法治化的推进策略

（一）粤东地区意识层面的推进策略

要深化依法化解社会矛盾机制，促进社会和谐稳定，注重发挥法律机制在化解社会矛盾中的重要作用，健全社会矛盾纠纷调解机制，发挥行政复议作为化解行政争议的主渠道作用。

（二）粤东地区技术层面的推进策略

要精心组织、及早谋划，切实做好依法行政考评工作，充分发挥考评的激励约束作用，通过考评强力推动粤东地区依法行政工作。

（三）粤东地区制度层面的推进策略

要深化粤东地区行政审批制度改革，切实转变政府职能，大力削减行政审批事项，切实增强粤东地区区县政府的承接能力，大力培育发展社会组织。

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