完善我国食品安全法律制度初探

[摘 要] 目前，我国还没有统一的法律、法规来规范、调整食品和食品安全问题，相关的规定被分散在行政法、刑法、民商法和我国批准参加的国际条约中，这种规定既没有统一的执法标准，又使执法部门权责不清。本文就如何完善我国食品安全法律制度作了探讨，分析影响我国食品安全的原因，提出完善我国食品安全制度的建议。

[关键词] 完善 食品安全 法律制度 

一、引言

食品安全是一个世界性的话题。发达国家对食品安全特别重视，关于食品安全的管理体制和监管制度也非常健全，并且仍然在不断的发展与完善之中。

在被称为法律制度最完备的美国，有关食品安全的法律法规非常繁多，既有综合性的，如《联邦食品、药物和化妆品法》、《食品质量保护法》等，也有非常具体的《联邦肉类检查法》、《禽产品检查法》和《蛋类产品检查法》等。这些法律法规几乎涵盖了所有食品，为食品安全制定了非常具体的标准以及完善的监管程序。欧盟的食品安全法规体系也很完善，涵盖了包括农业生产和工业加工各个环节，“从农田到餐桌”的整个食物链过程。同样，我们的近邻日本也拥有较完善的食品安全法律法规体系。

近年来，我国进入食品安全事件频发期。劣质奶粉、“苏丹红”辣酱、毛发酱油、石蜡火锅底料、瘦肉精、毒大米、地沟油……“问题食品”之多、涉及范围之广、造成恶果之重，已到了令人谈“食”色变的地步。商务部《我国流通领域食品安全状况的调查报告》显示：尽管目前上市食品安全状况逐年好转，但食品安全仍存在超标、法律法规缺失、检测及环保体系不健全等问题。消费者对任何一类食品安全性的信任度均低于50%。食品安全成问题正是从上世纪90年代中期开始,2004年以来食品安全事件频发。例如2009年2月：蒙牛特仑苏OMP牛奶由于添加安全性不明物质OMP，它是蒙牛于2006年宣布与某机构联合研发，从牛奶中发现的一种微量存在的天然活性牛奶蛋白。蒙牛声称，这种OMP蛋白对人体骨密度提高和促进骨骼合成代谢具有独特机理和功效。但在中国对OMP的安全性尚未做出明确规定。[ http://disk.jgedu.net:8005/u/chenzhonghong/Blog/archive/2009/04/23/2257.aspx，《食品安全》，刘盛华]

二、我国食品安全法律体系现状

我国食品安全管理也经历了一个逐步完善的过程，应该说，我国已经初步形成了以《食品卫生法》为核心的食品安全法律体系，建立了食品卫生监督、检测、管理机构和队伍，迈入了食品安全法制管理的轨道。但是我国食品安全法律存在着体系不完整、内容不全面、职责不清晰的问题，制约了对不法行为的打击和对消费者的全面保护。相对于欧美发达国家完备的法律保护体系和近年来我国快速发展的国民经济，在制度上，我国食品安全法律保护存在着与时俱进的空间。   

三、影响我国食品安全的原因

影响我国食品安全的原因很多，将其归纳，主要有：

1.经营者的违法经营行为

经营者的违法行为是危害食品安全的根本原因。违法经营行为主要有以下表现：首先，经营者在不法利益的驱动下生产、销售假冒伪劣食品。利益的驱动是食品安全受到威胁的根本原因。实践中，对人们的食品安全构成最大的危害是大量的假冒、伪劣和不合格的食品被生产和销售。其次，由于经营者的不负责任而导致食品安全事故的发生。这种事故往往是指食品在生产、运输过程中，由于生产者、销售者的疏忽大意，管理不善，混入了有毒有害的物质，或使食品的微生物大量繁殖，从而造成食品安全事故的发生。

2.食品安全法律、法规不健全

目前，我国还没有统一的法律、法规来规范、调整食品和食品安全问题，相关的规定被分散在行政法、刑法、民商法和我国批准参加的国际条约中，这种规定既没有统一的执法标准，又使执法部门权责不清。这样就使得关于食品安全监督与管理的效果就大打折扣。

3.多头执法与地方保护

我国食品安全管理权限主要分属于食品药品监督管理、质量技术监督、工商行政管理、农牧、商务、粮食、林业、环保、出入境检验检疫及公安等10多个部门，但是每一个部门都只负责从“农田到餐桌”的一个环节，所形成的多部门管理的格局，不可避免地造成了职责不清、管理重叠、管理缺位、越位等现象。

地方保护也是食品安全问题日益严重的重要原因。由于食品的生产、销售和消费跨越的时空范围逐渐扩大，现实生活中本地生产、异地销售和消费的情况极为普遍，再加上长期以来对地方领导政绩的考核以所在地方的GDP为重要依据，因此不少地方政府为了“脱贫致富”和“保护地方经济”为借口，以各种形式保护造假者，为违法者提供“保护伞”，使法律不能贯彻执行，人民群众的生命安全和身体健康遭受严重威胁。

4.消费者自身因素

一方面，消费者由于缺乏基本的食品卫生安全意识，再加上识别能力的低下和经验的不足，在图便宜或其他心理的支配或影响下，不能够及时识别违法经营者的违法行为，而购买假冒伪劣或遭受污染变质的食品，受到侵害；另一方面，有些消费者缺乏相应的利用法律进行自我保护的意识和思维，在购买商品或接受服务受到损害时，不敢理直气壮地与生产经营者交涉，常常是忍气吞声，自认倒霉；也有些消费者在权益受到侵害时，明知自己有理，但是考虑到维权的成本比较高，费用和风险都比较大，但是收益却极低，因此在“吃一堑，长一智”和“多一事，不如少一事”的心里支配下，往往也不愿诉诸法律，使违法者得不到应有的惩罚，客观上纵容了食品安全的违法犯罪行为。

四、完善我国食品安全制度

（一）完善立法，建立统一的食品安全法律体系

首先，食品安全法律制度应当涵盖从“农田到餐桌”的全过程，不能在任何一个环节出现漏洞或问题，应当按照社会分工和社会协作的要求来设计各项法律制度，这就要求立法机关制定完善的法律制度，以规范食品生产、经营的全过程，不但要调整规范食品的生产者、经营者，而且还要规范与食品相关行业的生产经营活动，例如化肥、农药、畜牧药品、饲料及相关添加剂及食品的包装物等。

其次，食品安全保障责任的重心落在食品生产经营者，使生产经营者真正成为食品安全的责任保障主体，使其承担更多的社会责任。当前，出于鼓励经济发展的目的，法律对食品的生产经营者所承担的责任比较低，对其生产经营的食品品质的要求与发达国家相比还有很大的差距。随着经济的发展和世界一体化趋势和加快，这一状况必须予以改变，作为生产经营食品的主体，应该承担其应有的责任，向社会提供品质优良、符合安全条件的食品。否则，就应该承担相应的法律后果。

再次，食品安全法律制度与食品安全监管体制改革相衔接，及时保障和巩固食品安全监管体制改革的成果，按照以分段管理为主，以品种管理为辅的原则划清各监管部门的职责。从对权利的保护与法律责任的承担角度来看，一方面，要确立生产经营者生产