小产权房法律问题研究(一)

小产权房法律问题研究

[摘 要]直线上升的商品房房价，增速迟缓的普通百姓工资收入，两者巨大的差距为小产权房的产生及其扩大规模提供了持续的庞大的需求市场。小产权房产生的主要原因是我国城乡土地二元结构下各方利益分配失衡。中国现存城乡土地二元结构以及现行法律中对农村地权的各种限制，这种土地双轨制使得农村土地在使用和流转程序上和城市土地严格区分，各方利益分配严重不均衡，使得农民转而寻求更多的土地增值利益。同时这一现象的产生还和目前房价畸高，住房需求不断上涨，相关的法律规定不完善，农村社会保障体系不完备导致农民利益无法得到保障，职能部门疏于监管等问题息息相关。纵观小产权房涉及的有关土地政策，政府部门一直宣传小产权房的非法论，禁止建造和出售，在法律上“不予登记”。虽然小产权房没有合法空间，但是国家却又对其无可奈何,小产权房发展之势更甚,可见,我国现行处理小产权房的方式是有待改进的。本文将分析小产权房存在的相关法律风险。并探讨了对现有小产权房的处理对策,提出了对现有小产权房的按照具体情况具体分析，以其现实状况给予不同的处理，以坚守18亿亩底线、保障民生、减少社会成本、维护和谐社会为宗旨，对小产权房进行合法化改造等原则。

[关键词]小产权房 二元土地制度 法律风险 处理对策

随着商品房价格的迅速增长，价格相对低廉的小产权房应运而生。其在一定程度上满足了部分中低收入群众的住房需求，但同时也带来不少社会矛盾，引发了一系列法律问题，对和谐社会建设产生了不利影响。因此，对小产权房的属性、问题成因及解决途径进行较为系统、科学地分析，并以此为视角探察我国社会转型时期的法治建设方向，使今后的法治建设更好地服务于经济社会发展，就显得十分必要和迫切。

一、小产权房概述。

（一）、小产权房概念

小产权房是集体经济组织内部人员在隶属集体所有的集体土地上建设的，并销售给集体组织外商品房[注释：

林沙沙：《小产权房处理策越及方式研究》，《内江科技》，2012年08期 ]。这种商品房无法获得房产证，属于违章建筑的一种。

（二）、小产权房法律属性

目前国家不承认小产权房购买者的所有权，购买人不能取得国家发放的房屋所有权证书，相对于符合国家法律、能够取得房屋所有权证书、土地使用权证的商品房，小产权房的非法建设由于没有经过政府征地和土地出让手续，因此无法办理产权证和土地使用证，只能取得乡、村一级组织发放的不被国家承认的所谓产权证书，所以被称为小产权房[刘彦龙：《从小产权房现象研究我国宅基地使用权制度的完善》，《法律图书馆》，2009年http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=10036]。小产权房它实际上是一个无产权房，我们平时购买的商品房是有两证的，一个是房屋所有权证，还有一个是土地使用权证。而对现在所说的小产权房，这两个证都没有。所以实际上这样的房屋是没有任何产权的。准确地说，产权对房屋和土地而言没有大小之分，要从有无产权上，而不是从产权大小上面界定，小产权房就是无产权房。

（三）、小产权房发展的现状

1、建设规模大

小产权房在各地以旧城改造、城中村改造等名义存在已久，发展到今天已呈难以遏制之势。据统计，目前中国60%以上的房屋资源还没有实现商品化运转。截止2006 年底，中国城镇人口已达到5177 亿，城镇化水平已达到40% 以上。通过带房入城、旧城改造、合村并镇、新农村建设、城镇居民的依法建造、村集体直接开发、合作开发、各种形式的信托持有等多种途径，小产权房大约达到50 亿平方米，约占现存中国农村270 亿平方米村镇住房的20%以上。伴随着多样化的城市试点，小产权房的规模还在不断增加，目前总体上接近我国120 亿平方米城镇住房的40%，小产权房已经成为中国最重要的房产权利类型之一。

2、法律依据不足，问题较多

目前，小产权房的开发和销售缺乏明确的法律支持，有项目明显违反法律，其中存在的问题也较为突出：一是无法取得合法产权证，难以上市交易，一旦发生纠纷或遇到征地拆迁等情况，购房者的权益无法得到法律保护；二是开发缺乏统一、有效的管理和监督，基本上处于无序状态，相当部分项目配套设施和公用设施不健全（如西安市在售小产权房项目大部分没有暖气、天然气、绿化和公共建筑），房屋质量得不到保障；三是物业管理混乱，多数小产权房项目物业管理并非由专业公司承担，而是由村委会组织人员来管理，由于缺乏专业技术，服务质量差，违法收费和治安等问题严重[钟京涛：《小产权房问题现状及分析》，《国土资源政策法律网》http://www.gtzyzcfl.com.cn/zjk_Article.asp?Id=28]。

二、小产权房的成因

（一）市场的需求

近几年，全国各地的商品房房价都普遍持续不断地大幅度上涨，已远远超过普通百姓的购买能力。小产权房对购买者最大的诱惑力就是价格便宜。随着改革开放加速推进，我国城市化、工业化的高速发展，城镇人口已达到5.8亿，城镇化水平已超过了45%，这是人类历史上最大的一次城市化转型。大规模的城市扩展造就了中国历史上的村镇规模以最快的速度急剧减少，对大多数购房为了自住的中低收入者，在低价和无合法产权两者选择，为了实现“居者有其屋”的梦想，小产权房成了顺理成章的选择。正是由于居高不下的房价，刚需人群不得不将目光投向房价便宜的远郊。村集体或乡镇瞅准商机，以“旧村改造”、“新农村建设”、“农民新村”的名义在集体土地上开发建设商品房对外销售。仅北京通州区张家湾镇张家湾村太玉园项目，目前已建成144栋小产权楼房，总占地面积约2000亩，建筑面积240万平方米。

（二）高额的利益

政府以地生财的示范效应下，在新农村建设的冲动下，在市场的诱惑下，乡村想要急速改变农村落后面貌的结果。村及乡镇通过建造买卖“小产权房”大大提高了土地的收益，在利益的驱使下，导致了村民和村集体推动小产权房发展的巨大动因[《小产权房问题的分析及其解决》，《农村土地网》，2009年，http://www.nctudi.com/news_show.php/id-3111]。

（三）制度的挤压

现有土地制度存在的不合理性导致小产权房的滋生。在我国农村建设用地的流转通常是指农民集体所有的土地依照法律规定的方式采用出让、转让、出租、抵押、作价出资、作价入股等方式进行流转，此处的流转一般是指土地使用权的主体发生变化。我国《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第六十三条明确规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。依据《宪法》、《土地管理法》的规定，农村集体土地属于集体所有。而所有权包括占有、使用、收益、处分四项权能。而农村集体没有处分权，在农村集体所有的土地上新建商品房出售，需要先由国家征地，转为建设用地，再由国家出让给建设开发单位，建设开发单位向国家缴纳土地出让金等税费后，才能开发建设商品房，向他人出售。政府实行的是国家垄断性征地制度，即是农用地征用的唯一收购者，又是向房地产建设开发单位提供土地的唯一供给者，政府进行居间经营。随着市场经济的发展，土地作为一种资产的商品价值逐步显化。由于制度的制约，集体土地被征用的供给价格和土地的市场价格差异巨大[邱玫：《关于建立和完善“小产权房”法律制度的建议》，《邱玫同志全国人大是一届三次会议建议》，http://www.sz93.gov.cn/news/detail.asp?NewsId=3109]。

（四）监管的不力

我国现有法律对出售小产权房的处罚有明确规定, 至少要没收违法所得, 但时至今日, 面对堂而皇之的的非法开发，却无相关监管部门的制止，正是这种管理的缺位导致其愈演愈烈，形成今天的尾大不掉。

三、小产权房的法律风险